關于耕地團聚的探索與思考

周齊銘

家庭聯產承包責任制是我國現階段的一項基本經濟制度。自全面推行這項制度以來，極大地釋放了農民的潛能，深刻地改變了我國農村面貌，產生了積極而深遠的影響。成為不可以、不能夠動搖的穩定基石。但是，隨著農村勞動力的減少，與這項制度相伴隨形的農村土地零散化、碎片化，土地產出低效化等問題也逐漸凸顯，而與之應對的政策措施滯后于現代農業的要求，已然成為鄉村振興的一道坎。圍繞破解這一難題，近幾年我們在四川中部丘陵地區資陽市的3個貧困村進行了一些實踐和探索，通過承包權歸集（入股）、重新競標獲權的方式，有效地實現了耕地（主要指承包地，下同）的團聚，勞動效率、經營效益也相應提升。

農村土地承包現狀及難題

資陽市農民人均擁有耕地0.96畝，戶均2.8畝。在上世紀80年代實行農村家庭聯產承包責任制之初，為了體現公平原則，將耕地分為3級9等，遠近插花，好中差搭配，整田整土劃割為若干小塊分到農戶，導致每家每戶承包經營的耕地零散分布。調查樣本中，每戶平均有8.3塊田土，距離住家地也遠近不一。隨著城鎮化進程加快，農村外出務工人員增多，在家的“留守農戶”接手耕種親友鄉鄰的承包地，使地塊分布更加零散。如雁江區石嶺鎮一農戶，耕種14個人的責任地，共計42塊田土，最遠的一塊耕地離住家地3公里；豐裕鎮一戶農民3.5畝旱地被劃分成20塊，最小的一塊地只密植了4株蜜橘。

如此分散的土地，給農業生產帶來了諸多不便，更談不上現代化。一是增大了勞作半徑，大量的時間和精力浪費在來回的折騰中，個別離家較遠、條件稍差的地塊已經成為負擔，被迫撂荒；二是難以進行機械作業，耕作效率低；三是增加基礎設施建設的難度；四是產業結構調整相互掣肘；五是種養結合的農業循環經濟模式難以有效運行；六是對外土地流轉涉及農戶多，難以協商一致；七是地塊分割產生了較多不能耕作的邊界，浪費了耕地資源。

“耕地團聚”模式的設想和路徑

調研發現，雖然群眾意識到了承包地散碎化的各種弊端，也有將土地“集零為整”的愿望，但缺乏系統性解決方案和具體路徑，缺乏組織者，久久不能突破。如，農戶間相互可以進行土地調換，但各懷心思，效果有限；外部業主整體流轉集約經營似有改觀，但常常因業主的經營問題難以善終，反而留下后遺癥；有的地方探索建立土地合作社，但要么搞成了新的“大鍋飯”，要么局限于應對產權轉移或對外流轉。

鑒于此，我們在廣泛調研、聽取民意的基礎上，提出了“零存整取，開展耕地團聚工程”試點的構想：以自然村（社）為單位，以農民自愿為前提，農戶的耕地承包經營權全部入股，農戶再各取所需，成片競標經營。

具體流程如下：

①申權——張榜公布現有承包地的面積、邊界，進一步重申明確各農戶的承包經營權和自留地使用權。

②委托——在不改變土地經營權和農業用途的情況下，以書面協議形式，每戶農民將所有土地經營權委托（若稱入股，需辦理公司或合作社的相關手續）給所在村民小組。

③定級——為了鼓勵在家務農的農民，村民小組將每塊田土依據其等級好壞定出50斤—200斤稻谷/年不等的較低的基準價。

④申報——每家農戶申報所需田、土面積，事先協調，確保需要的農戶都有耕地經營。

⑤競標——召開村民大會，對田、土分別競標。農戶按照事先排好的順序，按申報的面積，選擇連片的耕地。如果多家農戶看中同一塊田土，就實行競標；如果沒有發生競標，則按照最初定出的基準價計算。

⑥核算——村民小組決算出每戶委托出的、新競標經營的田地面積和等級對應價值的實物（稻谷），確定每家農戶每年的找補數，并于每年底兌現。

“耕地團聚”模式的試點案例

我們先后在聯系扶貧的簡陽市望水鄉黑水寺村，樂至縣中天鎮泰岳村、茅溝村開展試點。經過與干部群眾交流，在每個村選擇了村民愿望迫切、干部工作得力、涉及田土面積適中的一個社進行相同模式的試點。

以泰岳村1社情況為例詳述：該社現有農戶36戶，總人口127人。舉家外出打工15戶，建檔立卡貧困戶14戶，在家人口83人，其中貧困人口42人。耕地面積162.9畝，其中：田73.5畝，土89.4畝。

2017年初，村社組織干部經過充分醞釀，反復協商，制定了《泰岳村1社耕地團聚經營試點管理辦法》《農村土地承包經營權委托流轉協議（范本）》《農村土地承包經營權流轉經營合同（范本）》。組織鎮村干部成立了工作小組，挨家挨戶到農民家做動員、解釋工作。在與村民們達成一致意見后，全體在家農戶簽訂了《農村土地承包經營權委托流轉協議》；外出務工的人員，也一一電話聯系好后，郵寄簽訂《協議》或委托書。村民小組歸集經營權后，將原有土地定級編號，在此基礎上，順利召開了村民大會，現場競標。每家農戶基本選擇在住家附近的地塊競標。通過自選或受親朋委托競標選擇獲得土地的經營權，當季作物收割后交付，為期3年，并簽訂了《農村土地承包經營權流轉經營合同》。競標價格大多和基準價一致，部分好田好土產生了競標現象，最高的土塊競標價高出基準價30斤稻谷。大多數農戶的耕地面積和土地二輪承包經營時的面積相當。少數農戶通過競標增加了自己耕作的面積，最多一戶達14畝；有的農戶勞動力差，不愿耕作，僅保留少量的耕地。新競得的土地集中成塊，并消除了部分原來用作邊界的田坎土埂，團聚前共有水田99塊68畝，36戶耕種，團聚后41塊，36戶耕種，減少58處田；團聚前旱地140塊89畝，團聚后74塊，89畝，減少66塊。并且每戶的幾塊地都連在一起。以農戶尹顯斌為例，原有田7塊，土9塊，共5畝，分散為不相鄰的16塊，最小的一塊土僅0.2畝。經過此輪團聚后，田1塊2.2畝、土2塊（相鄰）2.8畝。

經過團聚，農民最直接的感受就是減少了勞動距離和強度。而且農民大都成片栽種，自覺調整了種植結構。

從長遠來看，耕地團聚后能克服耕地零散的諸多弊端。為農戶實現適度規模經營，進而實現農業現代化提供了基礎條件。

試點從2012年在黑水寺村開始，到2017年泰岳村、茅溝村，幾年過去，無負面反應。當初確定試點期為3年，時間已經或即將過去，但嘗到甜頭的農戶均表示自動延續，不愿意走回頭路，鄰社、鄰村都躍躍欲試，樂至縣已經號召面上總結推廣。

處理好相應關系

開展耕地團聚是在不突破現行農村聯產承包責任制的政策框架下很有意義的探索。實踐中必須處理好幾組關系：

（一）群眾意愿和干部意愿的關系。從試點的3個地方看，群眾很歡迎，干部缺激情。主要是一開頭干部沒理解透，怕觸碰政策紅線。理解透了又怕添麻煩。加上不是“上頭”布置的任務，做好了沒獎勵，做砸了討霉頭。處理這個關系的關鍵是要有“大官”支持，或者轉換成“上級要求”。

（二）承包權和各項補助政策的關系。土地承包經營權長期不變是國家的基本政策，“耕地團聚”不變更農戶的承包經營權，只是他們將此權利入股，與政策無悖。部分準備減少經營面積的農戶擔心各種補貼受影響。解決的辦法是，補貼按原來的面積不動。

（三）外出務工農戶與“留守農戶”的關系。外出務工農戶一般都將責任地無償委托給親友耕種，競標承包時，委托方希望能“分紅”，受托方怕“無償變有償”，所以在家的農民怕既得利益受損，他們容易成為阻力。

解決這個問題的辦法是“雙委托”，即原有委托關系不變，既委托對方入股，又委托對方競標，并且兩家（或多家）連號競標，使他們兩家（或多家）競到相鄰地塊，競標來的親友（委托方）的地是否繼續無償委托，則由親友間自行協商。這樣“留守農戶”的原有利益不受影響的情況下，更容易實現成片規模經營。

（四）耕地團聚與土地流轉的關系。耕地團聚實現了家庭內部耕地的庭院化。在外部的社會資本正在大舉“進村”的當下，土地流轉已經非常普遍。試點表明團聚與此沒有沖突，事實上團聚后的耕地讓業主減少談判，更容易流轉。泰岳村團聚過的水田每畝流轉費比鄰社高50元。

（五）耕地團聚的未來意義。第二輪土地承包經營期限所剩不多了，第三輪承包怎么辦？十九大指引的方向是穩定不變。但這種穩定是大原則，具體操作中，是可以參考團聚的辦法的。