2018年我國財政運行情況及2019年展望

2018年我國財政運行的主要特征體現為：財政收入與支出整體放緩、財政收支缺口不斷擴大。從收入端看，經濟下行、減稅政策效應、貿易順差收縮是導致財政收入下滑的主要原因，財政收入放緩進一步加大了財政收支平衡壓力。隨著下半年專項債發行速度加快，財政積極發力跡象凸顯，基建相關財政支出增速回升、民生相關財政支出回落。在經濟增速下行、穩增長預期不變的背景下，預計2019年將實施更加積極的財政政策，具體體現為更大規模的減稅降費與預算赤字率的小幅提升。

一、2018年財政運行特點分析

2018年以來，在宏觀經濟整體增速下行及減稅降費政策力度不斷加大的雙重作用下，財政收支呈現出明顯的下降態勢。

一是財政收入與支出整體放緩。1—11月，全國公共財政預算收入為172333億元，累計同比增長6.5%，較2017年同期下降1.9個百分點。同期稅收收入為140950億元，累計同比增長9.5%，較2017年同期下降1.7個百分點。非稅收入持續保持快速下降趨勢，前11個月累計同比下降9.1%，較2017年同期進一步加快4.6個百分點。1—11月份，全國一般公共預算支出為191751億元，同比增長6.8%，增速較2017年同期下降1個百分點。

二是公共財政收支缺口有所擴大。從全國層面看，1—11月，全國公共財政收支缺口為19418億元，較2017年同期進一步擴大1600億元。其中地方公共財政收支缺口為73481億元，較2017年同期擴大3949億元。2017年1—11月，政府性基金收入為49307億元，支出為46188億元，收入大于支出3119億元。2018年前11個月，政府性基金收入（62151億元）小于支出（63825億元），政府性基金收支缺口為1674億元。地方政府財政壓力進一步擴大。

三是非稅收入及政府性基金占比有所提高。2018年以來，隨著減稅降費政策力度的不斷加大，稅收收入與非稅收入都呈現不同程度的下跌，但是從趨勢上看，稅收收入的下降程度更為嚴重。非稅收入與稅收收入之比由年初的10%上升至11月的16%。此外，受稅收收入下降影響，政府性基金對政府收入的貢獻也進一步提高，全國政府性基金收入與公共財政收入之比由2月的26%上升至11月的36%。在經濟下行的背景下，對土地相關的收入的依賴進一步抬頭。

二、財政收支運行特征分析

（一）多重因素疊加導致公共財政收入下滑嚴重

2018年以來，公共財政收入同比增速呈現逐月下滑的趨勢，特別是自10月以來，稅收收入同比增速呈現加速下降趨勢，成為拖累整個公共財政收入的主因。11月財政收入10775億元，同比增速-5.4%，較10月下降2.3個百分點，下降幅度繼續擴大。其中稅收收入8051億元，同比增速-8.3%。

從稅收項目細分來看，增值稅、企業所得稅、車輛購置稅、消費稅連續兩個月呈現負增長態勢，其中消費稅跌幅最大，10月、11月分別下跌61.58%與71.28%，較2017年同期加速下跌超過50個百分點。11月個人所得稅、車輛購置稅、關稅、企業所得稅分別下跌17.3%、13.65%、10.7%、9.43%，跌幅超過或接近于10%。此外，不容忽視的是，資源稅、進口環節增值稅和消費稅較10月增速分別下跌37個百分點與24個百分點，下滑態勢明顯。

綜合來看，財政收入增速大幅下降的原因有三個：

1、減稅的政策效應逐漸顯現。一是提高個人所得稅起征點。自2018年10月1日起，個稅起征點提至5000元，10月1日后發放的工資薪金都能適用5000元的起征點和新稅率表。受政策影響，個稅收入同比增速連續兩月大幅下滑，11月同比下降17.3%。二是下調部分行業的增值稅稅率。2018年5月1日起，我國先后下調了制造業、交通運輸、建筑、基礎電信服務等行業及農產品等貨物增值稅稅率，并針對裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業中未抵扣進項稅額予以退還，這一系列減稅舉措效果顯著，自6月以來，增值稅增速顯著放緩，自9月以來連續3個月呈現負增長。

2、經濟下行趨勢延續。一是汽車產業產銷量大幅下降。2018年1至11月，中國市場汽車共銷售1542萬輛，同比增速為-1.7%，較2017年同期增速下降5.2個百分點；汽車制造業同比增速下滑嚴重，11月汽車制造業增加值同比增速為-3.2%，較2017年同期下降12.6個百分點。前11個月累計同比增長5.9%，比2017年同期下降6.7個百分點，汽車產業或將面臨嚴峻挑戰。受此影響，11月車輛購置稅同比下降13.65%，連續3個月負增長。二是需求走弱帶動企業盈利下滑。7月以來工業企業利潤累計同比增速已經連續4個月呈現放緩跡象，企業所得稅連續兩個月同比下滑10個百分點。三是企業盈利下滑進一步對居民收入及消費產生影響。前三季度全國居民人均可支配收入實際增速為6.6%，較2017年同期低0.9個百分點；1—11月社會消費品零售總額累計同比增長9.1%，成為2004年以來的最低值。受此影響，消費稅連續兩個月跌幅超過60%。

3、貿易順差收縮明顯，進出口高速增長難延續。隨著國際環境不穩定不確定性提升，我國外貿進出口面臨較大挑戰。2018年前11個月，出口同比增長11.8%，進口同比增長18.4%，進出口相抵，順差2996億元，同比下降5.8個百分點，進出口壓力持續加大。受此影響，關稅、進口環節增值稅和消費稅環比分別下跌了14.5與24.2個百分點，隨著全球經濟復蘇弱化，與進出口相關的稅收收入恐將進一步下滑。

（二）財政政策積極發力

2018年以來，財政支出也呈現出前高后低的走勢，特別是下半年以來，財政支出增速下降，整體支出節奏放緩。1—11月全國一般公共預算支出同比增長6.8%，較2017年同期下降1個百分點，11月財政支出同比下降0.8%，環比下降9個百分點。其中，中央財政支出持續保持較高增速，地方財政支出大幅放緩，11月中央財政支出同比增長12.7%，而地方財政支出同比下降3.2%，地方財政支出增速持續低于中央。

從支出結構上看，基建相關支出增速不斷加快，在公共財政支出中的占比也呈現上升趨勢。以農林水、城鄉社區事務、交通運輸、科學技術為口徑的基建相關支出占比由1月的20.5%攀升至11月的31.48%，相比之下，民生類支出占比由年初的47.81%下降至11月的32.92%。

從增速上看，基建類支出持續修復，民生類支出不斷放緩。11月交通運輸、科學技術、農林水事務三項基建類支出的同比增速分別為46.1%、39%、28.78%，相比之下，社會保障和就業、文化體育與傳媒、醫療衛生與計劃生育、教育支出同比分別下降19.64%、19.52%、17.21%、13.36%。

導致財政支出放緩及機構性增長特征的主要原因在于：

1、財政收入放緩。由于財政收入持續下滑導致政府財力減弱，因而財政支出隨之放緩。雖然穩增長壓力之下，交通運輸等基建相關財政支出增速有所回升，但由于整體財政收入下滑，基建相關支出增加就需要其它分項出現更大幅度的下降，體現為以教育、醫療、社保為代表的民生支出同比增速不斷下滑。增加基建相關支出而降低民生相關支出會對居民消費產生抑制。

2、全面實施預算績效管理。黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年以來，預算績效管理工作全面實施。9月財政部印發《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，進一步擴大預算管理范圍，強化全過程預算管理，改進績效評價辦法，實行預算績效終身責任追究制。除此之外，本年度財政部還組織第三方機構對45個重點民生政策和重大專項支出開展績效評價，并且將36個重點項目績效目標、15個民生政策和重大專項績效評價報告、182個項目績效自評結果隨同中央預決算報送全國人大參閱或審議并向社會公開。預算績效管理政策的實施有助于地方政府控制財政支出規模、提高財政支出效率。

3、地方債發行速度逐步加快。2018年由于中央加大了地方政府債務限額管理力度，隱性債務增量受到控制，新增專項債的發行速度明顯比此前年度放緩。8月財政部發布《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》等通知，明確要求各地區加快地方專項債的發行進度，原則上9月底前累計完成的新增專項債發行額度不得低于年內限額的80%。在此之后，8—9月新增專項債迎來發行高峰，8月、9月新增專項債總額達到12006億元，是1—7月總和的2倍。在此背景下，基建類財政支出自10月底開始升溫。

三、2019年財政運行情況展望

展望2019年，經濟增速下行概率加大，同時，隨著以增值稅為主的更大規模的減稅措施的推進，收入端下行、支出端上行壓力將顯著加大。預計2019年將實施更加積極的財政政策，具體體現為更大規模的減稅降費與預算赤字率的小幅提升。

（一）采取更加積極的財政政策

雖然2018年整體宏觀經濟運行表現穩定，但也充滿了風險與挑戰。多家經濟機構預測表明①，2019年中國經濟增速將進一步放緩至6.3%。這意味著，在經濟下行的背景下，若想實現穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期，2019年財政政策將更加積極。

（二）進一步加大減稅降費力度

雖然短期內減稅降費會對財政收入產生不利影響，但是長期來看宏觀稅負下降將有助于激發微觀主體活力，起到擴大稅基的作用。因此，積極財政政策不是“大水漫灌”式的強刺激，而是采取更大規模的減稅、更加明顯的降費措施。2019年預計將進一步推進個稅改革，推動增值稅率并檔或調整，推出更多針對小微及科創企業、先進制造業、現代服務業等行業的稅收優惠政策等，這些舉措將有助于拉動個人消費、降低企業成本，激發市場活力。

（三）適度擴大赤字規模

在積極財政政策導向不變、減稅降費力度不斷加大的背景下，預計2019年財政赤字預計將較2018年有所增大。

一是通過財政調節項支持財政支出。2017年以來，地方政府加大從預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金的力度，使用結轉結余及調入資金逐漸增加。2016年地方財政結轉結余資金為9246億元②，加之2017年以來財政結余資金，預計2019年仍有一定空間支持赤字規模的增加。

二是提高專項債新增限額。在財政收入下行、隱性債務監管趨嚴、政府支出剛性的背景下，可以考慮在合理范圍內加大政府顯性債務規模。特別是擴大與項目掛鉤、債務償付資金不必來自預算體系的地方專項債新增額將有助于緩解地方財政壓力、降低隱性債務風險。目前，財政部也多次發文鼓勵有條件的地方探索在有一定收益的公益性事業領域分類發行專項債券，預計2019年專項債新增限額將較往年有大幅提高。

注：

①數據來源：IMF、世界銀行、摩根斯坦利、高盛、人民大學國家發展與戰略研究院、農銀國際、廣發證券、國海證券、華泰證券、國開證券、中金公司、浙商證券、中泰證券、東北證券、興業證券、聯訊證券、華創證券、招商證券、中原證券、申萬宏源、平安證券、西南證券、中信證券共23家國內外機構預測值，本文根據機構預測值的平均值整理而得。

②數據來源：財政部網站。

（楊白冰，國家信息中心助理研究員）