完善新時代下保障性住房體系：意義、問題與政策措施

郭威 楊弘業

目前，我國正處于新型城鎮化建設和人口結構變化關鍵時期，城鎮家庭戶總數中還有約30%左右應納入住房保障范圍，這表明著我國仍有6000萬個家庭急需社會提供保障住房。但截止至2017年底，我國保障性住房也僅解決2200萬戶家庭的住房所需，住房市場的供需失衡導致我國住房保障缺口至少在3800萬套左右。上述數據表明，我國城市住房供給面積較少，大量中低收入階層的住房需求無法得到滿足，保障性住房制度仍待完善。為積極適應我國新時代社會主要矛盾的重大轉變，滿足中低收入城鎮居民的基本住房需要，迫切需要切實分析當前住房保障體系中存在的問題探索建設多元化住房保障體系的有效措施，既關系到廣大群眾的民生福祉，也關系到決勝全面建成小康社會的質量和內涵。

一、建設住房保障體系的重要意義

（一）構建住房保障體系是推動我國新型城鎮化建設的戰略舉措

2017年中央經濟工作會議指出，“我國應繼續積極穩妥推進我國新型城鎮化進程”。在我國改革開放40年所引發的經濟社會結構變遷的影響下，新型城鎮化的快速推進帶來了城市內部產業升級與人口、土地以及資本等生產要素的集聚，促使城鎮居民住房需求快速增加，也因為土地的有限供給導致城市土地價格和房地產價格增長超出中低收入家庭居民的承受能力，導致土地城鎮化與經濟城鎮化，而非人口城鎮化。因此，積極推進保障性住房建設，可以有效緩解新型城鎮化過程中人口流動所帶來的住房需求與供給、城市承載能力與人口持續增加之間的不協調、不平衡問題，通過進一步完善城市功能，助推舊城和棚戶區改造，增強城市承載能力，提升城市生活水平，提高城鎮化的質量，真正堅持以人為本的新型城鎮化。

（二）構建住房保障體系是適應我國人口結構變化的有效方式

住房是人們進行生產生活的前提和保障，保障性住房體系的發展是完善我國社會保障體系的關鍵環節。在諸多影響住房保障體系的因素中，人口的年齡結構與空間分布結構變化是影響住房保障體系發展的關鍵因素。一方面，從人口年齡結構來看，自1980年中國實施生育政策以來，中國僅用約30年的時間便從青年型社會步入老年型社會，人口結構的快速轉變導致了許多新的特征，如：家庭規模減小、老齡化嚴重、新生兒數量較少、城鎮人口激增等。反觀大多數發達國家，實現這一人口結構轉變，通常都經歷了近百年的時間。快速的人口結構變化產生了差異化的住房需求，迫切需要我國城鎮住房供給制度進行相應的調整。另一方面，從人口空間分布結構的變化來看。自1992年我國確立社會主義市場經濟的改革目標開始，隨著農村勞動力源源不斷向城鎮轉移，為我國社會主義市場經濟發展提供了充足的勞動力數量，形成了大量的流動人口。流動人口的主要特征是從我國西部、北部不發達地區省份流向東部、南部經濟發達地區省份，東南部發達地區的有限城鎮住房供給短期內難以滿足激增的城鎮住房需求。因此，為適應上述的人口年齡、空間結構變化，構建有效保障我國公民住房基本權利的住房保障體系就成為適應我國新階段人口結構變化的有效方式。

（三）構建住房保障體系是加強民生保障的內在要求

在我國保障性住房不斷發展的20年間，各地紛紛形成了以廉租房、經適房、公租房，以及限價房等保障形式為主體的保障性住房體系。建設保障性住房體系，是保障和改善民生、促進社會和諧穩定的必然要求。然而，近年來房價不斷高升，房地產公司“捂盤”“炒盤”的現象屢禁不止，“炒房團”利用市場價格波動間接限制甚至剝奪了部分中低收入居民的住房需求，這些由住房引發的問題嚴重阻礙了我國以人為本的民生保障工程的順利推進。當前正處于決勝全面建成小康社會的攻堅期，民生保障工程作為重要的衡量標準很大程度上決定了小康社會的質量和水平，因此，加快推進完善保障性住房體系，滿足廣大居民，特別是中低收入群體的基本住房需求加強民生保障，是實現全面建成小康社會目標的內在要求。

二、當前我國住房保障體系的主要問題

（一）保障性住房融資渠道較為單一

在保障性住房的建設過程中，資本市場發揮作用有限，缺乏利用保險、基金、風險投資、債券、社會機構等直接投資模式和多元化、多層次的融資渠道。大多數地方的保障住房建設資金是以政府財政資金為主，增加了當地政府的財政壓力。通過對比普通商品房與社會保障性住房的價格可以看出，土地市場價格與基準地價之間的價格差是由政府來承擔的。由于保障性住房所需資金量大且期限長，過分依賴政府公共財政的單一渠道，嚴重影響了我國保障性住房的供給質量和效率。

（二）保障性住房稅收激勵制度缺失

過去的實踐發展表明，稅收制度對我國保障性住房的政府直接投資建設模式并無明顯的激勵作用，當地公共財政和對保障性住房的需求程度仍是我國保障性住房供給量的決定因素。我國保障性住房的稅收激勵制度缺失、稅收制度不盡合理主要體現在以下三方面。第一，我國政府與開發商合作開發保障性住房時，除了按配建比例免征城鎮土地使用稅、印花稅，在增值額有限條件下免征土地增值稅外，其他幾種涉及稅額較大的稅種例如企業所得稅、營業稅等，根本沒有優惠政策。第二，根據《經濟適用住房管理辦法》的規定，企業開發配套經濟適用房是依據成本加成方式定價的。因此，我國政府即使給予開發企業稅收政策，也會因為減少其成本基數而直接導致利潤下降。第三，稅收種類過多，調控效果不明晰。目前我國住房保障政策之間缺乏有效的協調和配合，使得稅收優惠的引導和調節作用失效，反而成為政府為開發和經營保障性住房的企業減稅讓利的工具和手段。

（三）保障性住房供給區域分布失衡

政府對于保障性住房的方位規劃是否與被保障群體的需求相匹配，直接關系到被保障群體的長期生活水平和城市經濟發展，進而影響住房保障體系的政策實施效果。縱觀五大國家中心城市保障性住房供給的空間布局①，可以發現我國政府劃歸的保障性住房建設用地一般位于城市的偏遠城區，導致保障住房供給出現供求錯位空間失衡。偏遠城區保障性住房的基礎設施配套較差，使居住其中的被保障群體難以享受到市民本應享有的就業、就醫、上學等基本福利待遇。這種供給分布失衡加大了入住對象的居住成本，削弱了保障性住房的保障屬性，在部分城市甚至出現了保障住房的保障對象棄購、棄租等現象，造成住房資源的浪費。因此，保障性住房空間分布的合理配置與居民的生活需求相匹配成為優化保障性住房供給結構的重要環節。

（四）保障性住房產權制度存在內部缺陷

我國多樣化的保障性住房產權模式給政府投資建設、分配、管理和回收保障住房造成高昂的交易成本和社會成本。為了解決以往政策制定、實施等層面不連貫而導致的產權遺留問題，新的政策改革又會帶來新的產權糾紛問題。如，1998年通過成本價購房、標準價購房等各種定價方式進行的住房改革，這也為以何種方式私有化公有產權的問題埋下了伏筆；2007年出臺的《經濟適用住房管理辦法》糾正了對經濟適用房再上市過程中所產生的公有產權收益主體不清的問題，這實際上解決了1998年啟動的住房改革存續的產權遺留問題。然而，在政策的不斷演進過程中，仍未能建立規范、統一的保障房產權制度。因此，保障性住房產權模式不健全、未充分考慮公平性等問題，已經是困擾我國保障性住房制度發展多年的疑難雜癥。

三、建設多元化住房保障體系的政策措施

（一）深化融資制度改革，拓寬保障住房的融資渠道

在明確未來保障房建設的發展重點聚焦于公共租賃房、廉租房、共有產權住房和棚戶區改造住房后，還應進一步拓寬保障性住房的融資渠道。政府應履行公共租賃房和廉租房的建設以及分配、回收等管理服務職能，企業應承擔棚戶區改造住房和共有產權住房的售賣、交易等管理服務職能。在此基礎上對受益主體不同的保障性住房實施差異化的融資方案，做到有的放矢，有序推進住房保障體系建設。

首先，在公租房中引入PPP模式。公租房屬于準經營性項目，具有很強的正外部性，市場需求大，可替代性弱，價格彈性弱，具備很強的社會效益，可引入私人部門參與一線城市的公租房建設。PPP模式已經被廣泛用于我國一二線城市的基礎設施建設領域，且在保障性住房建設中已有成功經驗。PPP模式的關鍵是政府與特殊目的公司（SPV）在項目籌資過程中各自擔負有限的責任和風險，完全按照合同進行融資、建設和后續管理經營。具體操作上，政府往往通過承諾給予額外的土地使用權等優惠政策吸引私人企業進行PPP融資。私人企業在建成保障性住房后擁有運營權與管理權，可進一步通過收取房租和政府運營補貼進行盈利活動，最終實現政府、私人和被保障群體互利共贏的結果。

其次，在共有產權住房中引入“建設—運營—出售（BOS）”模式和資產證券化（MBS）模式。建設共有產權住房所需的融資模式，既可以制定相關優惠政策，也可以沿用或變形公租房中部分操作模式。第一，引入“建設—運營—出售（BOS）”模式。該模式繼承并改進了PPP模式所具有的優點，整個運行模式由建設期、運營期和出售期三個階段組成。前兩個階段和PPP模式相同，在運營期過后，政府會重新將住房上市出售。也可由運營公司自行回購再出售給其他保障人群。并依據簽訂合同時所規定的投資回報率，將租金收入和出售后的增值收益分配給運營的私人公司。該模式的優點是可以加快政府資金回籠，又可以使住戶獲得穩定產權，社會資本取得穩定的投資回報，具有現實可操作性。也可以引入資產證券化（MBS）融資模式。這是一種低風險、收益穩定的投資工具，主要是將具有未來現金流但缺乏流動性的共有產權住房抵押貸款聚集起來，通過結構性重組將其轉化為可以在市場上出售和流通的證券以此來籌集資金的過程。當前我國居民儲蓄存款數額巨大，廣深高速、珠海高速已為資產證券化提供了成功經驗，完全可以嘗試應用于共有產權住房項目。

最后，在棚戶區改造住房中引入住房合作社模式。住房合作社模式是一種集資建房的公私合作形式，是被西方國家普遍適用于解決保障性住房問題的融資手段，因此可被用于我國棚戶區改造住房建設。這種模式有兩種資金籌措渠道：一種是企業捐贈，政府會對捐贈企業進行土地使用優惠政策和稅收減免政策。另一種是棚戶區居民利用個人儲蓄資金加入合作社，由住房合作社將新建的棚戶區改造住房售賣給被保障居民，該房屋只能在合作社員之間流轉，不能向外售賣。

（二）深化財稅制度改革，發揮稅收政策的調節作用

近十年來，我國部分城市房價上漲迅速，保障性住房建設略顯遲緩，原因之一便是現行的稅費制度無法滿足我國新時代經濟社會的發展要求。因此，進行財稅制度改革，調節保障性住房供給結構與數量，引導消費者理性購房行為，是完善我國保障性住房建設的重要環節。

第一，從保障性住房的審批、建設、流通等方面減輕稅賦。我國房地產開發需要經歷漫長而復雜的審批過程，其中房地產企業需要繳納25個政府部門所開設的50余種稅款，這些稅款大多產生于審批、建設和流通環節，稅費總額占總計成本的18%—22%。我國應繼續推動政府職能機構精簡化改革，繼續有效地清理、歸并稅種，降低稅費。這既有利于降低房價，還可以降低建設配套保障性住房企業的額外成本，激發其建設保障性住房的積極性，將更多的資金用于提升住房質量和建筑效率。

第二，推動房產稅改革，使房產稅成為地方政府財政收入的主要源泉。我國保障性住房發展遲緩的原因之一是因為政府財政支出緊張，為此必須向擁有多套住房的城鎮居民征收房產稅。一方面，使得持有多套住房的富裕群體持有房產成本大大提升，進一步抑制房地產投機行為，降低過熱的房價。另一方面，房產稅的征收必然使地方財政富裕松弛，作為新的財政稅源，改變過去幾十年中土地出讓金占地方財政收入50%以上的情況。

第三，提高直接稅征收比重。避免重復征稅，避免漏征少征現象，最好的方式就是擴大直接稅收比重，擴大所得稅征收范圍和份額。做好所得稅的征繳工作，就要解決好房地產行業內普遍存在的財務延期結算和后期成本前置問題，具體可從以下三個方面實施：一是由建設主管部門合理確定建設工期；二是由稅務部門按建設工期和實際銷售面積合理確定財務結算時間；三是監控重點科目，合理估算開發成本費用，防止后期成本前置。

（三）深化住房制度改革，優化保障住房的供給結構

在短期內，通過地方政府財政補貼多種渠道增加住房供給。在保障性住房領域，最核心最首要的問題就是房源問題，相對于中低收入困難家庭來說，現有的保障性住房的存量還不足以滿足其需求。因此，為增加保障性住房供給數量，政府要積極發揮建設主導作用，兼顧到保障對象的實際經濟能力及政府的財政補貼壓力，探索公共租賃住房融資機制和租售并舉新道路。并通過回購、回收、收購、捐贈等方法來籌集，力求做到全方位，多渠道地增加保障性住房存量。

在長期內，構建住房多元化供給模式。多元供給是指供給主體的多元化，即以政府為主導的同時，拓寬主體成分，例如開發商、非營利性組織、其他捐贈者等很多組織甚至是個人都可以成為社會保障性住房的供給主體。因此，非營利性組織作為除了政府和市場之外的第三方資源配置力量，在保障性住房供給中發揮著重要的作用，必須通過制定國家層面的法律保障為非營利組織的長遠發展提供良好的政策支持與制度保障。在目前的利益格局條件下，非營利性組織存在的最主要目的是為降低地產開發商在房地產市場上的壟斷地位，阻止開發商在保障性住房建設中謀取暴利，維護房地產市場和社會的和諧穩定。

（四）完善共有產權制度，維護保障群體的財產權力

我國保障性住房的產權問題具體可表現為其所有權、使用權、處置權和收益權經常存在交叉或分離。目前，我國根據受保障群體來確定社會保障性住房產權歸屬：廉價租住房的產權劃歸國有，被保障者僅有租住使用權；公租房歸建設單位所有，被保障者擁有收益、使用權；經濟適用房的產權可界定為公共產權；另外，若加之土地劃分時附加的產權問題，我國社會保障性住房的產權問題就更為復雜。

完善共有產權制度。與傳統的經濟適用房相比，共有產權房在審批土地的方式上、政府與被保障群體的關系上、購買房產時所承擔的風險和收益上來看，都有著十分明顯的體制優越性。第一，共有產權房改變了政府劃撥土地的方式。從最初的行政劃撥土地慢慢轉向市場化出售土地，并且房產以虛擬產權的形式在短期內共有，這種做法大大降低了保障性住房在被購買后又轉向市場倒賣的可能性。第二，傳統經濟房中政府與購房者之間以補貼與被補貼的關系，在共有產權住房中的體現則有所不同，共有產權住房的購買人與政府之間是共同共有的關系，是平等的民事主體關系。第三，購房者風險降低，預期收益提高。共有產權制度降低了居民的購房壓力，提升了居民的日常消費水平。符合要求的居民可根據自己的財產狀況，選擇合理的自身與政府出資比例。并且，按照自身經濟實際狀況，被保障者可以選擇最優方案進行回購，這種共有產權的制度使得被保障群體靈活實現其社會保障權益，是我國以人為本民生建設的良好體現。

注：

①2010年2月，住房和城鄉建設部發布的《全國城鎮體系規劃綱要（2010—2020年）》明確提出建設五大（北京、天津、上海、廣州、重慶）國家中心城市的規劃和定位。

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）經濟學部）