日本《山村振興法》與山村林業振興

李汀 恭映璧

日本政府出臺的《山村振興法》及其法律體系是為應對經濟高速發展過程中山村經濟發展相對滯后和不斷加劇的人口空心化、老齡化等問題而制定實施的。通過50余年的立法和實踐，日本在山村振興方面積累了豐富的經驗，這對我國鄉村振興，特別是林區和山區的經濟振興具有一定的借鑒意義。

立法背景與目的

上世紀50年代中葉，日本經濟進入高速發展時期，伴隨著城市化的快速發展，城鄉差距加大，鄉村人口大量向城市聚集，帶來了鄉村農林業用地荒置荒蕪、老齡化、社會經濟功能下降、自然資源保護與開發難以為繼等一系列問題。鄉村人口持續外流，其中占鄉村總數60%的山村是經濟衰落和人口驟減的主要地區，1960～1970年，約有640萬人流向城市；第一產業的就業者比例由1955年的41.1%下降到1965年的24.7%；山村的主要自然資源——森林，同時也是國家保護水土和環境的重要資源庫，因為無人管理而持續荒蕪和退化。

日本政府意識到形勢的嚴峻性，于1965年頒布并開始實施《山村振興法》，其核心內容是通過基礎設施建設，推動山村本地資源的開發，形成產業，促進就業，改善居住環境和醫療教育水平，縮小山村和城市發展的差距。日本的山村振興事業在實踐中總結經驗和不斷完善，逐步將產業振興的重點向林業等山村特色產業傾斜，使其成為了山村振興的內生動力。

《山村振興法》將“山村”定義為：土地以林地為主，交通、經濟、文化條件較差，產業不發達，居民生活和文化水平較低的山區，以及其他林地率高于75%、人口密度低于1.17人/km2的鄉村（以下簡稱“振興山村”）。

立法歷程及主要內容

1965年頒布《山村振興法》時，確定以10年為一個計劃周期，同期還制定了《山村振興法施行令》、《山村振興法施行規則》等相關法律。《山村振興法》已經延長并修訂了5次，現在實施的是于2015年修訂的版本。

2015版《山村振興法》的主要內容是：第1～3條，提出了山村振興的目的，定義了“振興山村”的條件，明確了山村振興的目標（包括交通通訊、資源利用、產業振興、災害防治、社會保障、文化教育等）；第4～5條明確國家和地方政府在山村振興事業中的主要作用，其中國家政府主要是資金支持，地方政府主要確保振興計劃的順利實施；第6～8條，規定在確定振興山村前的調研工作，以及振興山村的確立步驟和山村振興計劃應包含的詳細內容和變更辦法；第9條是制定振興山村計劃的程序與方法；第10條提出國家對地方政府和開發山村資源的企業的扶持；第11～16條明確了振興山村道路建設、稅收減免等相關政策；第17條是針對在山村從事農林漁業生產經營的融資和貸款規定；第18～21條是對信息通信、可再生能源、醫療保障、社會養老、文化事業等的促進要求，以及對農林漁業知識的科普、城鄉交流等機制構建、野生動物防范、教育條件改善等；第22條是部門協商機制。

《山村振興法》實施成效

日本通過《山村振興法》的實施，改善山村生活、生產狀況，營造良好的居住環境，投資扶持基于當地特色的產業，形成山村發展的良性循環，取得了一定成效，縮小了山村與城市發展的差距。

據日本政府統計，2010年振興山村市政道路的建設率為94%（全國為97%），基本接近了全國平均水平；2010年振興山村自來水普及率達到69.6%，雖然與全國水平91.6%尚有22%的差距，但與2000年41%的差距相比，已有了大幅的提升；2010年振興山村的財政力指數（過去3年財政收入除以財政支出的比率）達到0.39（全國為0.53），與2000年0.28相比，提高了39%。這些情況的變化，反映出日本振興山村以交通道路為主的基礎設施條件得到了較大的改善，財政收入有了大幅度提高。

山村振興中發展林業產業的意義

在《山村振興法》的實施過程中，林業產業的作用不斷增強。一方面是在法律層面上強化了林業的作用和地位。在《山村振興法》制定并實施初期，各振興山村吸引了很多外來投資，這些投資重點放在了旅游、房產、加工業等產業上，短時期內在不同程度上促進了山村產業的發展.然而經歷了一段時間后，日本政府發現這些建立在外來“輸血”基礎上的產業存在不穩定、不可持續等問題，容易發生與山村當地文化、資源利用相沖突的情況。經過多年的實踐，日本政府開始注重發展以本地資源為依托的產業，以此增強振興山村的“造血”功能，從而對《山村振興法》逐步進行了完善和調整。2015年版的《山村振興法》，在第1條中新增了“促進山村的自主開發”的內容；第3條表述中新增了“通過引進振興地方特色的農林水產品加工業和銷售業，發掘本地資源，培育生產具有地方特色的產品”“盤活地域資源”“推進再生能源的利用、促進木材利用、培育有助于山村振興的人材”的內容；第8條用了約900字的篇幅（全文的1/10）來詳細說明如何申報和確立充分利用林業等本地自然資源的產業項目，并專門列出了“森林資源活用型地域活性化事業”等項目的申報要求。《山村振興法》修訂內容的變化，說明日本政府充分認識到山村振興要增強“造血”功能，必須發展以林業為主導的特色產業。

另一方面體現在國家加大了對林業產業的投入扶持和政策支持。一是在國家的財政資金支持政策方面，2017年日本振興山村的林業補助預算資金共計約2991億日元，其中公共事業預算資金約2817億日元，包括：森林整備事業資金，治山事業資金，農山漁村地域整備資金；非公共事業預算資金約174億日元，包括：構筑面向未來林業基礎補助資金，支持森林整備地域活動補助資金，新型木材研究與開發利用資金，發揮森林·山村多種功能的對策資金，森林·林業人材培育對策資金，山村活性化支持資金，特用林產品振興綜合對策資金，麋鹿對森林侵害的緊急對策資金，非公共事業預算資金幾乎都投資在了振興山村的林業產業發展上面。二是在融資政策方面，日本政策金融公庫機構還為振興山村的農林漁業從業人員提供低息貸款。對于享受了國家補助的項目，貸款利率1.95%（其中屬于公共利用設施的利率為0.95% ），融資額度為自身負擔金額的80%以內，償還期25年（含8年寬限期）；對于沒有享受國家補助的項目，貸款利率為0.8%，個人融資額度為1300萬日元（其中屬于公共利用設施為2600萬日元），法人·團體融資額度為5200萬日元（其中符合新規雇用政策條件的，可達6000萬日元、1億日元、3億日元、5億日元），償還期25年（含8年寬限期）。三是在稅收減免政策方面，依據2015版新制訂的《山村振興法》，對從事發掘利用本地資源的制造業和從事農林水產品的銷售業給予稅收優惠，資本金5000萬日元以下的減免稅費額度500萬日元以上，資本金超過5000萬日元以上的減免稅費額度1000 萬日元以上，等等。