從組合港視角看我國區域港口一體化發展

潘文達

【摘 要】 為更好推進我國區域港口一體化發展，闡述組合港和港口資源資產的內涵，歸納國外組合港在體制保障、產權保障、驅動力、協同發展等方面的經驗，分析我國區域港口一體化發展中的特點和問題，從明晰港口資源資產所有權和經營權、港口組合不能簡單地用港口企業組合來替代、加快港口管理機構的建設和職能改革、加快《港口法》的修訂完善，以及組合港發展模式等5方面提出區域港口一體化發展對策。

【關鍵詞】 組合港;港口資源資產;區域港口一體化

組合港是指擁有共同的腹地、發展目標和經營規范，為統一規劃、建設、管理港口資源資產所形成的一體化的港口組織或聯合體。港口資源資產包括土地、岸線、水域、信息等資源，碼頭、港池、堆場、倉庫、物流等港口設施，以及防波堤、航道、錨地、鐵路、公路、管道等公共基礎設施，有的港口資源資產還包括機場、物流園區、保稅區、自貿區和商貿設施等。

1 國外組合港發展的經驗

1.1 體制保障方面

港口資源資產的代理管理制是組合港形成和發展的體制保障。組合港要求港口資源資產的所有者、管理者和使用者明確分工并理性合作，共享港域內港口資源和公共基礎設施，統一規劃、建設、管理并市場化運營港口設施。政府是港口資源資產的主要所有者，一般情況下也允許其他企業參股。所有者擁有港口資源資產的分離、合并、出讓、出租等處置權，并有權依法委托代理人管理港口。港口管理機構即港口管理委員會或港務局是公益性機構，作為所有者的全權代理人對港口資源資產統一規劃、建設和管理，同時擁有維護港口市場環境的其他權利和義務。港口企業或港口集團則是港口資源資產的最終使用者或租賃者，依法擁有經營權以及法律規定的其他權利和義務。政府、港口管理機構、港口企業三者的產權關系清晰、責權利明確，避免了港口企業違規使用港口岸線等問題。

1.2 產權保障方面

港口資源資產合并是組合港形成和發展的產權保障。組合港是港口之間的全部資源資產的合并，而不僅僅是某些港口設施的合并，也不是港口企業的兼并重組;一般是二三個距離近、腹地重合、互補性高的港口之間的組合，而不是大范圍的港口之間的組合，更不是大范圍的港口企業的組合。成立組合港的目的絕非要壟斷市場，而是為了提供更多更優質的公共服務，改善港口經營環境，減少內耗，以吸引更多的港口企業租賃使用港口，并鼓勵企業開展服務質量和效率的競爭。

1.3 驅動力方面

政府和企業對組合港建設的驅動作用是區域性港口和專業化碼頭組合的兩股驅動力。政府關注港口的整體效益和競爭力，以港口資源資產所有者的身份主動推動區域港口之間的合并。跨國集團或大型港航企業可以通過參股或特許經營的方式來建設與自己業務相關聯的專業性碼頭，為提高本企業的整體利益或競爭力，往往會沿著航線或者物流通道推動專業性碼頭之間的合作。政府對組合港的驅動作用是對港口信用的重要保證，可以提高人們對港口使用和投資的信任程度。企業對專業性碼頭組合的驅動作用，有利于形成專業化的運輸通道、物流網絡、信息系統和加強專業性碼頭節點的聯系。政府驅動與企業驅動相結合，能夠實現組合港區域性與國際化、綜合性與專業性的有機組合。

1.4 協同發展方面

資產組合與非資產組合是港口協同發展的兩種方式。港口資源資產合并組成一個新港口是國外組合港發展的主要方式，一體化關系緊密，資源整合力強，便于港口管理機構統一規劃、建設、租賃和管理。通過投資參股、戰略合作、信息共享、行為規范等非資產形式建立的港口聯盟，港口間關系緊密程度和約束力比較弱，資源整合力也較弱，較難實現港口統一規劃、建設、管理和使用。這種聯盟便于跨區域大范圍港口之間建立較為松散的關系，屬于比較常見的、發展比較快的方式，有利于以港航聯盟和港際合作聯盟為依托的第四代港口發展。這種松散關系同樣需要依靠港口管理機構來建立。

1.5 促成因素方面

港口企業面臨的困境和需求促成組合港的發展。當面臨激烈的市場競爭和資源競爭、共同的強大對手的威脅而一個港口單打獨斗難以戰勝對手時，當需要高昂的公共基礎設施投資而一個港口難以獨自承擔時，當市場存在剛性需求、港口群內部需要良性發展的愿望越來越迫切時，比較容易在各方的推動下成立組合港。

2 我國區域港口一體化的特征和問題

2.1 特征

2.1.1 大范圍的國有港口企業組合

浙江省統籌利用全省海洋港口的公用港口資源成立浙江省海港集團;江蘇省整合沿江沿海公用港口、岸線及相關資源成立江蘇省港口集團;廣西壯族自治區成立北部灣國際港務集團有限公司，實現北海港、欽州港、防城港三大港口統一經營;福建省整合全省主要公共碼頭形成福建省交通運輸集團有限責任公司和廈門港務控股集團有限公司兩大龍頭港口企業;遼寧省以大連港集團、營口港集團為基礎設立遼寧港口集團，實現對全省沿海公用港口一體化經營;重慶港務物流集團從事市政府授權范圍內的國有資產經營管理和港口資源整合;武漢港航發展集團對轄區內的港航資源資產進行整合;山東高速集團整合濱州港、濰坊港和東營港，組建渤海灣港口集團港，統籌各港口所涉岸線、航線資源，統一負責渤海灣港口及岸線的規劃、投資、建設和經營管理：各地港口集團的設立或合并都是在政府的推動下形成的。

2.1.2 資產組合的都是國有港口企業

浙江省海港集團被注入省級有關資產和寧波舟山港集團等涉海涉港資產;江蘇省港口集團被注入南京、連云港、蘇州、南通、鎮江、常州、泰州、揚州等沿江沿海8市國有港口企業以及省屬港航企業等15家企業資產;廣西北部灣國際港務集團公司被注入北海港、欽州港、防城港的國有資產并整體上市;福建省交通運輸集團由福建省交通運輸（控股）有限責任公司、福建省物資（集團）有限責任公司、福建省商業（集團）有限責任公司等3家省屬國企合并重組設立;廈門港務控股集團有限公司由原廈門港務集團有限公司與廈門市交通國有資產投資有限公司重組而成;遼寧東北亞港航發展有限公司是遼寧省國資委的國有獨資公司，被無償注入大連港集團和營口港集團100%的股權，擬引入招商局集團形成混合所有制企業;重慶港務物流集團由重慶港務集團、重慶物資集團、重慶市萬州港口集團、涪陵港務管理局的國有資產整合成立;武漢港航發展集團則由武漢市、黃石市、黃岡市、鄂州市、咸寧市等5市國資委共同組建;渤海灣港口集團是山東省政府批準設立的國有企業集團;湖南城陵磯國際港務集團由上海國際港務集團、長沙集星港務有限公司、岳陽城陵磯新港有限公司、中交投資有限公司和岳陽城陵磯臨港產業新區管委會合資組建。

2.1.3 行政化的港口管理機構

上海組合港管理委員會由原交通部與上海市、江蘇省、浙江省共同組建，負責開展長三角區域港口綜合行政協調和上海國際航運中心建設涉及港航發展的事務協調推進等工作;浙江省海港委屬于省政府事業單位，屬于“參公管理”單位;廣西北海、欽州、防城港等3市人民政府的港口行政管理機構受北部灣港口管理局垂直管理;福建省整合形成廈門、福州、湄洲灣、泉州等4個港口管理局，除廈門港口管理局委托廈門市政府管理外，福州、湄洲灣、泉州等3個港口管理局均由省政府直接管理;江蘇、遼寧、重慶、湖北、山東、湖南、廣州等省市的港口管理和業務指導都由省或市的交通運輸廳或者港口管理局負責。港口管理委員會和港口管理局均不具有港口資產管理權，也不具有港口土地、水域、河道等資源的管理權，對于港口岸線只有行業審批權。

2.1.4 一元化或多元化的港口企業整合

一元化港口企業整合是指全省（市）主要港口企業在政府的推動下合并為一個法人，如浙江海港集團、江蘇省港口集團、北部灣港務集團、重慶港務物流集團、湖北省港發集團、遼寧港口集團等。多元化港口企業整合是指全省（市）主要港口企業在政府推動下形成多個港口集團或獨立法人，如福建省的廈門、福州、湄洲灣、泉州等4個港口集團和山東省的青島、煙臺、日照、渤海灣等4個港口集團。

2.1.5 跨省（市）的專業化港口企業整合

跨省（市）的港口資源整合一般表現為以某個專業、某種協議或以虛擬形式結成的港航企業聯盟，不存在資產和資本的融合，如上海組合港以集裝箱業務為核心的合作，津冀地區港口的煤炭業務和集裝箱運輸功能協調。大型港航企業沿航線建設專業化碼頭與沿線港口以互相參股等資本形式結成業務聯系比較密切的生產鏈或物流鏈，如上港集團實施“長江戰略”在長江沿線合資建設集裝箱碼頭，中遠海運等大型航運企業沿航線建設碼頭，煙臺港集團與幾內亞博凱內港、印尼宏發韋立碼頭、煙臺西港區、濰坊壽光港區、東營港1號和2號碼頭、濱州套爾河沾化碼頭等共同建設鋁礬土運輸通道。

2.2 問 題

2.2.1 權利義務關系錯配

港口資源資產所有者、管理者和使用者的權利義務關系存在以下錯配情況：

（1）國家和其他所有者的權益未得到完全體現。國家權益不僅應該體現在國有公用碼頭上，而且還應該涵蓋港域內的全部土地、岸線、水域資源以及國家、地方、國企等投資建設的港口設施、公共基礎設施等;因此，僅對國有公用碼頭進行組合，未重視貨主企業碼頭及其他所有者碼頭的組合，使港口資源整合的效果大打折扣。

（2）以政府機構代替港口管理機構，其權利義務受到很大約束。政府機構行使政府職能，主要負責港口規劃及港口岸線使用審批、行業管理、市場監督、政策指導等。港口管理機構是政府和其他所有者的全權代理人，是公益性機構或社會組織，是港航聯盟和公共管理的服務平臺，接受政府委托負責規劃編制、項目建設、資產管理、委托經營、環境治理、安全保障等。港口管理機構擁有高水平的人才隊伍，能夠更有效、更全面地管理好港口，能夠成為政府與港口企業溝通的橋梁。

（3）港口管理機構的職能不健全，授權不充分。在地主港管理模式下，港口管理機構擁有全港港口資源資產的管理權和經營權，享受稅收獨立、稅金補貼和債券擔保等政策。在我國，介于政府和港口企業之間的港口管理機構不多見，即使有，一般也都是“參公管理”，未授予港口資源資產的管理權。我國港口資源資產由多個部門管理，如港口國有資產管理權歸國資委，土地和海域管理權歸國土資源部門，河道管理權歸水利部門，貨主企業碼頭直接歸所屬企業管理。因此，目前港口管理機構還不能承擔港口資源資產代理人職責。

（4）港口集團的職能超越了港口企業，實際上擁有港口資源資產的使用權和管理權。港口企業是港口資源資產的最終使用者或租賃者。獲得BOT（建設―經營―轉讓）特許經營權的企業在合同期滿后要把港口資產返還政府。貨主企業碼頭和其他性質的碼頭也要規定使用期限，一般為30年。權屬變更后，如果企業要繼續使用港口資源資產則需要繳納租賃費或使用費。目前，政府與港口集團的財產權的劃分不夠清晰，港口管理機構和港口集團的職能劃分不合理，或者說港口集團承擔了港口管理機構的職能。因此，盡管在法律上港口岸線、土地和政府投資碼頭設施的產權歸國有，但由于港口集團是國有或者國有控股企業，因此港口集團實際上是港口資源資產的所有者、使用者和管理者，是政府的代理人，享有港口資源資產的終生使用權而不用上繳租賃費。港口企業無償獲得港口資源資產性收益，不利于發揮港口資源資產的公益性，也不利于港口企業專心于提高服務質量、經濟效益和社會效益。

2.2.2 港口企業的組合與港口組合的關系錯配

（1）港口集團的港口企業組合不同于港口組合。組合港口企業的目的是提高市場控制力，屬于市場行為，政府不應過多干預;而組合港口的目的是將相關港口的資源資產進行合并，以明確港口資源資產的公益性并提高公共服務能力。港口資源資產的合并是所有者權益的體現，不要求對港口企業進行合并。成立港口集團能夠在短期內實現對大部分港口資源資產的組合，但不能達到對全港資源資產組合的目的，無法達到港口組合的效果。

（2）大范圍的港口企業組合成立港口集團會導致市場壟斷。組合港要求在更大的范圍實現港口資源、基礎設施和市場資源的共享，維護開放公平活躍的港口經營市場，避免過度競爭和市場壟斷，以吸引更多的港口經營業者租賃港口碼頭，吸引更多的國內外船舶靠港，同時鼓勵港口企業明確分工、開展服務質量和效率競爭;而港口集團一般都是港口中競爭力和市場地位較高的企業的組合，一個港灣或者一個市域范圍的國有港口企業組合而成的港口集團足以形成對本地市場壟斷經營，那么幾個城市甚至全省或者相鄰省（市）國有港口企業組合而成的港口集團則會形成更加強大的市場壟斷，不利于形成公平有效的市場環境，制約了港口集團之外的其他港口企業的發展。

（3）港口企業組合不利于港口資源有效利用。大規模組建港口集團會進一步增加企業管理難度并降低管理效率。同類型港口企業的高度集中反而會使企業因被管得過多而失去市場活力，甚至可能會重新出現“吃大鍋飯”等問題。在全省或全市范圍內的一個港口集團獨大，還可能出現港口集團獨占港口資源資產的情況，進而影響其他港口企業對港口資源資產的共享，不利于港口整體物流成本的降低和物流效率的提高，不利于港口生產技術和服務質量的提高，不利于港口國際競爭力的提高。

2.2.3 組合港發展中的三大矛盾

（1）組合港發展與行政管理體制的矛盾。港域突破一城行政邊界會出現港口與海關、邊防、檢驗檢疫、海事等管轄范圍的矛盾，港口規劃編制與審批的矛盾，“一城一港”與“一城多港”的矛盾。

（2）組合港發展與復雜利益關系的矛盾。難以找到國家、省（自治區）、市三級政府對港口發展目標、利益分配的平衡點;增量資源資產易把控，存量資源資產整合相對困難;存在大企業壟斷、小企業不規范、貨主企業碼頭整合難等問題。

（3）組合港發展與公共基礎設施整合的矛盾。對屬于不同管理部門的航道、錨地、防波堤、公路、鐵路、航空等港口公共基礎設施的資產整合難度較大，若要對公共基礎設施實行統一管理、統一定價、統一服務標準等則更難。這些公共基礎設施所需的投資相當大，不是一個港口企業所能夠承擔的。鐵路建設費（包括各種配套費和接線費）、鐵路運費未實現“同網同距同價”，國有鐵路、地方鐵路價格標準不統一，造成“最后一公里”難接、鐵水聯運不容易實現等問題。

3 區域港口一體化發展對策

3.1 明晰港口資源資產所有權和經營權

可參照國外組合港發展經驗，在產權明晰的前提下，明確港口資源資產的產權管理者和產權使用者的責任和義務;賦予港口管理機構以港口資源資產代理人的身份及對港域內全部資源資產的統一規劃、管理、租賃和委托經營等權力。不能把港口資源資產的所有權和使用權混為一談，進一步推進港口企業的政企分開，明確其市場經營主體資格，把港口企業的資產管理權分離出來，交由港口管理機構管理。港口企業只能是港口資源資產的租賃者或最終使用者，有義務向港口資源資產所有人交納租金或使用費。

3.2 港口組合不是簡單的港口企業組合

大范圍的國有港口企業整合，形成了對運輸需求方和其他港口企業的市場壟斷和競爭優勢，不利于降低物流成本，進而影響港口的國際競爭力，且不符合《港口法》第29條“國家鼓勵和保護港口經營活動的公平競爭。港口經營人不得實施壟斷行為和不正當競爭行為，不得以任何手段強迫他人接受其提供的港口服務”的規定。盡管港口資源資產由貨主企業等使用，但產權屬于政府。政府作為港口資源資產所有人，有責任管好用好國有港口資源資產，也有責任管好其他港口資源資產。組合港發展不僅要合并使用國有港口資源資產，而且要防止港口資源和港口資產游離于管轄范圍之外，更不能簡單地用大范圍的港口企業集中管理來代替組合港。不同城市港口之間的組合應符合權益均等的原則，如屬于丹麥和瑞典的哥本哈根-馬爾默組合港，兩國各持50%股份可避免惡性兼并行為。

3.3 加快港口管理機構的建設和職能改革

港口行政管理受行政區劃和政府職能的限制，港口集團管理受公共產權和自身利益的限制，二者均不適合具體管理公益性和社會性要求較高的港口資源資產，建議參照國外組合港港口管理制度，設置港口管理機構，辦法如下：

在管轄港區范圍上，應該打破城市行政界限;在管轄行業范圍上，不能僅限于港口業，要對港域內的鐵路、公路、水路、航空、管道甚至部分商貿設施實行統一管理;在管理職能上，應包括港域內全部資源資產的規劃、管理、租賃和委托經營，鼓勵社會資金投入港口基礎設施建設，對于BOT特許權期滿的，以及貨主企業碼頭、外資企業碼頭、民營企業碼頭使用期限達30年的，應要求其將港口基礎設施無償返還政府并由政府交由港口管理機構管理;在港口租費管理上，應把由港口集團收取的港務費等全部上繳港口管理機構，同時還要收取國家資源和投資設施的租賃費;在組合港范圍內統一規費和租賃費方面，應逐步降低或者取消不合理的收費，實行進港只收一次費用的制度。

通過以上改革，港口管理機構逐步轉化為具有自貿區或者開發區性質的綜合管理機構，管好用好港域內的全部公共基礎設施，成為服務政府和港口企業的公益性服務機構。

3.4 加快《港口法》的修訂完善

取消“一城一港”規定，允許一個港域的所屬港區超出行政界限;讓港口管理機構從行政管理機構中脫離出來，管理范圍包括港口、綜合運輸、保稅區、自貿區及其他行業，成為各方合作共建的公益性服務機構;改革港口規劃建設審批管理制度，進一步下放地方政府審批權限和行業執法監督管理權限;鼓勵建立跨省甚至跨國的港口資源資產組合模式（如紐約-新澤西組合港、哥本哈根-馬爾默組合港），在“一帶一路”沿線逐步建立中外組合港;設置與港口管理相適應的海關、邊防、檢驗檢疫、海事等管理機構;明確港口資源資產有償使用的原則及降低物流成本和提高服務貿易水平的要求，將其作為建設交通強國的重要指標;建立港口岸線保護區，參照華盛頓海岸線管理法案、美國蒙特雷灣國家海洋保護區、荷蘭海岸線動態保護的規定，實行嚴格的港口岸線保護制度。

3.5 組合港發展模式

積極推進實體組合港與虛擬組合港的結合，培育輕資產的虛擬組合港，融入世界港航聯盟;推動發展以港口管理機構為平臺的港口合作，支持航運企業以碼頭為節點建立物流大通道和國際航線體系;積極推動組合港向第四代、第五代港口發展。