關于PPP項目履約管理

就好比婚姻，領證僅僅是開始，未來幾十年的柴米油鹽醬醋茶才是婚姻的真諦。PPP項目也一樣，簽約僅僅是開始，未來幾十年雙方能否通力合作才是項目成敗的關鍵。因此，隨著大量PPP項目從項目準備階段進入項目執行階段，在未來漫漫幾十年里，適用政策、預期情形、合作內容、投資額度、績效標準等都可能會變，甚至，合同雙方也可能會變，因此，如何在萬變之中雙方仍能達到預期目標或者通過再談判合理的調整目標，確保項目采用PPP模式的初心不變——科學、專業、及時的履約管理就顯得尤為重要。筆者以為，履約管理更重要的是能夠實現動態管理，既要忠于招標成果又要解決現實問題、既要堅守原則又要靈活機動，始終保持動態平衡，推動雙方即便在不斷變化中仍有持續履行合同的動力和能力。

對于PPP項目來說，履約管理并非完全是個新課題，2000年初，供排水、垃圾處理及管道燃氣等市政公用事業紛紛走上市場化之路，為了加強監管，2004年建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，要求“在項目運營的過程中，主管部門應當組織專家對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估。評估周期一般不得低于兩年，特殊情況下可以實施年度評估?！惫P者曾經實操過多個市政公用事業的中期評估項目，切實感受到通過中期評估，能發現項目各方面存在的問題，若能在評估后切實落實調整或整改意見，對項目的推進大有益處。當然，筆者這里指的履約管理并非僅指中期評估，中期評估僅能作為監管的一種手段，根據相關部委的規定，中期評估應3-5年開展一次，在時效性上，無法應對即時出現的問題，而且，2014年以來，地方政府積極響應政策，采用PPP模式運作了很多城市基礎設施項目，但由于缺乏對PPP模式本質的深刻認識，很多地方政府更多的將PPP模式的積極意義僅僅認知為一種融資方式，因此往往“重采購，輕執行”，認為合同簽署即意味著項目落地，其實采購完成只是開始，PPP模式采購的本質是“服務”，未來幾十年的合作期才是項目真正的落地過程，所謂“扶上馬送一程”，整個合作期尤其是合作期前幾年全面的、專業的、及時的履約管理便是這“送一程”，那么履約管理主要管理什么呢，筆者梳理了一下，將重點內容陳述如下：

一、管執行——合同為綱執行為本

為什么要管執行，既然雙方都已簽了合同蓋了紅戳兒，白紙黑字，按合同執行自然不就成了簡單的事兒了嗎？不然，萬物發展基本通用，當然也有例外。那么，PPP項目執行中需要哪些履約管理呢？

·及時應對投資調整

筆者運作過的PPP項目中，有部分項目在進入合作期后項目合作內容都會發生調整，調整的原因并非前期工作不到位，而是某些項目性質比較特殊，比如城鎮綜合開發類項目，通常有多個子項目構成，因為規劃調整、土地指標等原因，后期建設內容發生變更的可能性比較大，需要從財務、商務等方面對項目進行重新考量，日常的履約管理能夠更快更及時地根據調整內容提出專業意見。

·梳理雙方履約事宜

PPP合同是非常專業的法律合同，內容細致復雜，條款環環相扣，需要專業人士進行解讀和梳理，尤其對于政府方而言，為了確保履約到位，需要對合同中政府方的權利義務進行細致地整理，并給予及時提醒，提高行政效率，避免因政府方的工作不到位甚至違約導致項目運作受阻。

·解決合同條款爭執

“一千個人心中有一千個哈姆雷特”，站在不同的角度，合同雙方對合同條款可能會有不同的理解——當然是盡可能站在自我立場去解讀，因此難免會有爭執，影響項目進度，而日常的履約管理可以隨時提供專業解讀，及時協調雙方矛盾，既維護政府利益，又能防控風險，盡快推進項目。

二、管績效——過程落實物有所值

采用PPP模式運作項目的前提之一便是“物有所值”，那么如何體現物有所值，如何體現出城市基礎設施在PPP模式下比傳統政府公共項目投資模式在進度、質量、運營效率、管理模式等方面更有優勢，筆者以為，其靈魂應是項目的績效考核體系，科學的、專業的、全面的、合理的以及靈活的績效考核體系才能體現物有所值的核心精神，雖然有的項目運營性比較強，有的項目運營性比較弱，但這都不影響每個PPP項目都能“量體裁衣”制定績效考核體系，因此，履約管理的重要內容之一便是管績效，績效管理主要包括以下內容：

·建立績效考核體系

財政部辦公廳于2017年11月20日頒布了《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，首次強制提出“未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的新項目不得入庫”，但PPP模式2014年便已在國內普遍推廣，截至2017年6月30日，已簽約落地項目2021個，投資額3.3萬億元，這批項目中，有多少項目建立了績效考核體系，或者有多少項目建立了真正有效的績效考核體系，都值得“再回首”，若有未能真正建立績效體系的PPP項目應及時補救，雖然補救的過程會比較艱難——涉及到雙方對PPP項目產出要求以及付費機制的再談判，但盡管如此，缺少真正績效考核體系的PPP項目就猶如折了翼的天使——優勢不在、意義不大，因此，履約管理首先要確保PPP項目建立真正的績效考核體系，做到“真PPP，真績效”。

·糾偏績效考核體系

建立了績效考核體系，但考慮到項目實際推進情況、產出標準調整或者其他客觀條件的變化，原績效考核體系不能完全適用，就需要通過履約管理對績效體系進行適當糾偏，建立合理的調整機制，既能平衡合作雙方的動態的利益訴求，又能確保項目能夠順利推進。

·出具績效考核報告

出具的績效考核報告可作為實施機構對項目公司考核的依據?？冃Э己藞蟾鎽媸崂砜己似趦软椖抗镜膶嶋H履約情況并進行客觀評價，提出付費意見，考核報告應獲得雙方的認可，必要時應聘請專家對報告進行評審，因此，績效考核的過程也是對雙方履約進行不斷修正的過程，目標是明確的，道路是曲折的！

三、管修約——確保合同的生命力

PPP合同是雙方履約的依據，但僅靠一份一成不變的合同很難保證幾十年的順利履約，“流水不腐，戶樞不蠹”，合同也一樣，需要根據實際情況更換新鮮血液，以保持其長久的生命力，但合同是綱，尤其是履行過采購程序的合同，隨意修約容易讓項目運作的規范性受到質疑，那什么樣的情況具備修約的條件呢，筆者以為，主要有以下幾種情形：

·經雙方認定原條款有缺陷

原合同中設置的條款有缺陷，如流程考慮不完善或者時間設置不合理等，無法按其履約，雙方可考慮啟動修約。

·客觀條件變更導致項目合作條件發生變更

如因規劃調整導致項目合作內容發生調整，或因產出標準升級，項目公司需要進行升級改造，或因政策法律發生變更，原條款必須進行相應調整等，因上述客觀條件變更，雙方亦可啟動修約程序。

·原合同中約定“另行約定”的條款

在雙方簽約時，合同中往往有雙方即時無法預料或者無法達成一致的情形，因此往往會在合同中以“另行約定”或者“另行協商”替代（當然，筆者不建議有過多這樣的約定，這樣的約定過多，某種程度意味著項目的邊界不清），隨著項目的推進，雙方需要逐步明確這類不確定內容，通過修約完善合同。

四、管評估——總結經驗不斷前行

PPP項目都具備一定的公益性，根據國家相關部委的規定，PPP項目應每三至五年開展一次中期評估，對項目的整體運作情況進行階段性的總結，以確保PPP項目的穩定安全運行。相比日常的履約管理行為，中期評估可以更全面地反映項目的運作情況，對項目公司、政府監管方以及PPP項目合同展開外科手術般的細致分析，提出評估后的調整或者整改意見，便于地方政府清晰地了解項目運作情況，防控風險。當然，除了中期評估，實施機構也可以會同財政部門開展其他評估工作，如某專項評估（比如針對項目公司的運營成本分析）、如重大事件的評估、如年度評估等，評估工作更多意義是在總結經驗、展望未來，提出更高的標準和要求，不斷完善城市基礎設施公共服務，提高社會公眾的滿意度和幸福感。

“好風憑借力，揚帆正當時”，做了這么多PPP項目，聊聊履約管理也是“正當時”，動態的履約管理有利于及時彌補已運作的PPP項目的不足，有利于強化政府方自身監管責任的理解，有利于引導政府方和項目公司更深層地理解PPP的意義，進而推動PPP項目在我國良性發展！