區域高速公路建設項目規劃選址研究及審批流程淺談

為規劃密切結合，根據《中華人民共和國城市規劃法》和國家基本建設程序的有關規定，在城市規劃區內新建、擴建、改建工程項目，在編制、審批項目建議書和設計任務書的同時，需完成項目規劃選址專題。因此，取得建設項目規劃選址意見書是項目開展前期工作重要控制因素之一。本文從建設項目規劃管理、選址報告編制及選址意見書申請三方面對區域高速公路建設項目進行了梳理和闡述。了保障建設項目的選址和布局科學合理，并與城市

一、建設項目規劃選址管理環節常見問題及對策措施

（一）規劃選址依據不足或缺失

建設項目規劃選址的直接依據是依法批準的相關規劃，主要有城市總體規劃、綜合交通運輸規劃、土地利用總體規劃、旅游發展規劃、風景名勝區規劃等。由于近些年社會經濟的快速發展，城市化水平大幅提升，旅游開發逐漸規模化等因素，建設項目選址要求與規劃不符合或不在規劃范圍內的情況時有發生。這種情況下，建設單位或規劃選址咨詢單位往往僅停留在論證建設項目選址合理性，而不履行規劃調整等法定程序，選址合法性不足。

項目規劃選址方案與相關規劃不相符合的情況很多，針對高速公路建設項目而言，主要有三點：

一是相關規劃不包含項目：由于相關規劃編制年限較早，一些高速公路項目尚未提出，因此，尚未將建設項目納入相關規劃中。

二是建設項目規劃方案與選址方案總體不一致：由于規劃前期對項目路線方案研究不夠深入，或尚未進行方案研究，僅作為規劃方案提出空間走向。隨著項目推進，建設方案逐漸成熟，導致與規劃方案不一致的可能性客觀存在。

三是建設項目規劃方案與項目選址方案局部不一致：由于規劃編制時建設方案已經基本研究成熟，總體走向和主要控制點基本確定，項目工程可行性研究階段在對項目進行更細致地分析研究時，可能會出現與規劃方案局部不一致的情況。

隨著經濟社會發展步伐加快、人民生活水平的不斷提高，社會基礎設施建設如火如荼，相關規劃已遠遠不能適應高速公路建設規模和發展速度。相關規劃(總體規劃、綜合交通規劃、區域規劃等)之間應重視銜接工作，使各類規劃協調一致，形成合力，以統一規劃依據。如選址方案與規劃方案不一致，應及時與相關規劃部門進行溝通協調，再辦理規劃選址相關手續，以保證項目選址合法性。

（二）相關專題(專業)協調性不足

項目工程可行性研究報告審批前置條件為：規劃選址意見書、用地預審意見、社會穩定風險評估等。另有法律做出相關規定但未明確為前置條件：環境影響評價、水土保持方案審核、防洪影響評價、壓覆礦產資源批復、文物保護意見、安全預評價、地震安全性評價等。建設項目規劃選址的專業綜合性較強，項目方案選址應綜合考慮環境、地質、文物、交通、規劃等因素。選址方案必須有前置條件的支撐，或者說必須同時滿足作為前置條件專題的要求。在實際操作過程中，經常出現相關專題把工程可行性研究報告推薦方案作為結論性方案來進行研究，且各專題之間相對獨立，協調性不足，導致規劃選址科學性降低。

參照之前安徽省公路工程建設項目規劃選址審批要件，項目所在地縣級以上的城鄉規劃主管部門、國土、環保、文物部門對項目出具初審意見是必備的，不同的建設項目視建設條件而定，需補充水利、林業、風景區管委會等相關部門意見。在項目前期階段加強各專業間、各部門間協調，根據各專業反饋意見調整項目建設方案，正確引導項目推進，避免反復、少走或不走彎路，確保項目規劃選址符合各專業要求。

（三）公眾參與度低

公路建設對沿線空間資源的分配，通常涉及到沿線利害關系人的合法權益，處理好項目建設與利害關系人權益的關系，對項目順利建設、社會和諧穩定至關重要。實際操作過程中，對利害關系人的確定、公示方式的有效、公示內容的界定、聽證采集尺度把握等方面，不確定性較大。往往以有利于項目推進為目的確定利害關系人、公示方式及內容，使得利害關系人不能得到及時、正確的項目信息，正當訴求無從送達或得不到采信，為項目實施留下社會風險隱患。

如果建設項目未涉及到保密內容的，需及時向公眾公開項目有關情況，使公眾能夠參與并了解項目，及時地反饋信息。項目的建設應首先服務于國家公共利益、促進社會經濟發展，慎重選擇項目重要節點、加大自然環境、歷史遺存保護力度；其次，建設項目應服務于沿線城鎮居民和各級政府，保護社會環境、促進社會和諧，讓沿線群眾共享社會經濟發展成果，項目的建設不應降低人民生活水平；作為項目投資方，業主利益也需得到保證，在兼顧社會效益的同時，盡量使業主利益最大化。

二、選址報告的編制環節應關注的重點

（一）技術路線

整個規劃選址報告編制過程分三個階段：

第一階段為準備階段。主要工作為：研究國家、省以及項目沿線市、縣、鄉鎮等區域相關法律、法規，公路建設行業的相關政策文件，進行初步的工程分析和規劃選址論證調查。

第二階段為分析論證階段。主要工作為：開展公路建設項目規劃選址的現場調研，識別建設項目所在地與城鎮規劃區的空間區位，研究建設項目與城鎮發展布局的基本特點，制定規劃選址論證大綱。

第三階段為報告書編寫階段。其主要工作為：匯總、分析第二階段工作獲得的資料、數據，得出結論，完成公路建設項目規劃選址論證報告的編制。

（二）與項目設計單位相互協作至關重要

項目設計單位在方案設計過程中多次與業主、交通主管部門、沿線政府、各職能部門溝通、征求意見。按慣例，沿線交通、國土、環保、水利、林業、規劃等部門均需對路線方案出具書面意見。限于時間要求或避免協調困難，現在通常由政府部門出具意見。政府部門的意見行政和法律效力應該高于職能部門，可以代替職能部門意見。

如果項目工程可行性研究報告編制單位尚未取得相關職能部門書面意見，規劃選址論證報告階段就必須再次征求相關部門意見。隨著建設項目的推進，沿線政府、相關職能部門對項目的認識會逐漸深入，可能會對建設方案提出新的意見或要求；此外，在項目工程可行性研究階段未得到落實的意見，也可能在規劃選址階段重新提出。但由于項目前期研究時間有限，路線方案如果在研究后期再進行大范圍調整，會影響項目準時開工建設，因此，相關部門對路線方案提出的意見在此時通常無法得到落實，規劃選址編制單位就需協調相關部門重新出具同意項目路線選址的意見，這為規劃選址前期編制、協調工作帶來極大被動。

（三）沿線政府、部門出具的意見是否前后一致

政府、部門正式文件代表一個職能部門的明確意見和態度，是嚴肅和莊重的。政府和部門從自身利益出發，有時會出現針對一個項目，前后出具多個文函，且不同時期出具的文函會出現意見不統一的情況，這不僅干擾規劃選址報告編制正常開展工作，也是對政府、部門管理職責的褻瀆。

建議項目沿線政府、部門對路線方案出具意見前，應召集相關專業人員仔細研究方案、從促進本地區經濟發展和改善交通環境角度，結合本部門專業特點及管理權限，提出合理可行的部門意見。

（四）沿線規劃主管部門意見

安徽省住房和城鄉建設廳核發項目選址意見書首要附件是項目沿線所在地縣及以上城鄉規劃主管部門出具的初審意見。通常縣規劃部門意見最能反映沿線地方需求，能最大程度發揮項目社會效益。為兼顧地方政府對項目的支持和地方需求，通常縣規劃局出具規劃選址初審意見時，首先原則同意選址方案，然后再提出意見或要求。如果規劃部門出具的意見與項目工程可行性研究階段方案征求意見出具的不同，或提出更多要求，則會影響選址報告進度甚至需要調整工程可行性方案，直接影響項目前期工作進程。

三、規劃選址意見書的申請環節

高速公路項目規劃選址意見書由省住房和城鄉建設核發。新建高速公路項目建設單位申報項目選址意見書時，除需審查修改后、專家組長簽字的選址報告外，還需附要件：①建設項目選址意見書申請表(含電子文件)；②項目建議書批復文件或立項依據；③項目所在地縣及以上規劃主管部門的初審意見；④標注項目擬選位置的城市總體規劃或專項規劃等圖紙，⑤標注項目擬選位置的現狀地形圖(項目擬選址路徑圖) ，并由項目所在地的城鄉主管部門蓋章予以確認。安徽省還需另附以下兩個要件：建設項目基本信息登記表；安徽省重點建設項目投資計劃表。

此階段主要關注點：

1.建設項目基本信息登記表、建設項目選址意見書申報表相關內容需一致。尤其要確保業主名稱、項目名稱、工程規模一致。

由于各專題進度不一，建設項目基本信息登記表登記內容可能不是建設項目可行性研究報告終稿內容，隨著工程可行性報告編制逐漸推進、深入，根據各專題反饋意見調整工程可行性方案的可能性很大，因此，建設項目基本信息登記表與建設項目選址意見書申請表登記內容可能不一致。

2.地市規劃部門初審意見

地市規劃部門作為地方政府窗口部門，其初審意見一般與政府意見一致，也是各部門意見的綜合反映。一般情況下，初審意見分兩部分：①原則同意選址方案；②提出意見或建議。

3.住房和城鄉建設廳核發選址意見書

從選址報告審查到取得選址意見書，一般周期1～2個月。一般而言，規劃選址專家審查會審查意見不會涉及到路線方案調整，對方案比選、論證提出建議、補充完善相關內容居多。

根據審查意見將報告修改完成后即可進入報批流程。參見選址意見書申報基本流程圖。

影響此流程因素：

①申報材料是否齊全。

②是否需要補充、調整地市規劃選址初審意見。

③是否需要補充、調整相關部門意見。

④是否需要補充、調整規劃選址報告內容。

選址意見申報基本流程圖

四、建議

為減少選址意見書申請環節不確定因素，加快選址意見書審批流程，建議：

1.提前介入

由于建設項目方案設計單位在進行方案設計時，主要側重于工程及投資，對規劃選址專題要求和流程考慮甚少。規劃選址專題應提前介入建設方案設計，可以盡量減少建設方案后期出現大幅度調整。

2.加強溝通

規劃選址報告編制過程中，應加強各方面溝通，包括選址意見書核發部門、項目總體設計單位、沿線各相關職能部門等。工程可行性方案征求意見階段，應盡量滿足地方要求，如確實不能滿足地方要求，應與相關部門充分溝通，取得相關部門同意，并出具書面意見。

3.地方意見、選址初審意見嚴謹性

地方意見和選址初審意見內容應簡單、明確。同時，規劃選址報告審查中，也應該重視對地方意見的響應。如果不能落實，應予以充分論述。