建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議
——以河北省為例

引言

土地復(fù)墾是實(shí)現(xiàn)土地綜合利用，保持土地資源可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措[1][2]。建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾是土地復(fù)墾中的一項(xiàng)重要工作，近年來(lái)，隨著京津冀一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入快車(chē)道，交通、水利、光伏風(fēng)電、油氣管道等各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全面開(kāi)工建設(shè)，除了建設(shè)項(xiàng)目必須的永久用地外，臨時(shí)用地量也十分龐大。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)2017年省級(jí)審批的建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地到期土地復(fù)墾方案，2010—2017年河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地面積為2.90萬(wàn)公頃，其中涉及占用耕地1.15萬(wàn)公頃。因此，如何切實(shí)貫徹落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施管理，確保建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾工作健康有序開(kāi)展，是一個(gè)值得深入思考的問(wèn)題[3]。

一、河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施現(xiàn)狀

自2011年3月以來(lái)，我國(guó)相繼發(fā)布實(shí)施《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法 》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》和《生產(chǎn)項(xiàng)目土地復(fù)墾驗(yàn)收規(guī)程》等法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為開(kāi)展土地復(fù)墾工作提供了政策依據(jù)。2016年，依據(jù)《條例》和《實(shí)施辦法》，河北省發(fā)布了《河北省土地復(fù)墾管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）。該辦法進(jìn)一步細(xì)化了建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾方案評(píng)審、實(shí)施監(jiān)管和驗(yàn)收等內(nèi)容。與此同時(shí)，河北省自然資源廳研發(fā)并使用了河北省土地復(fù)墾方案報(bào)備系統(tǒng)，有力地規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾管理工作。2015年—2018年，河北省自然資源廳連續(xù)四年組織開(kāi)展了土地復(fù)墾方案監(jiān)督檢查工作，對(duì)省級(jí)審批到期土地復(fù)墾方案執(zhí)行情況進(jìn)行督辦，有力地推動(dòng)了建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾工作。但由于地方政府和建沒(méi)單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾重視程度不夠、復(fù)墾費(fèi)用不落實(shí)、監(jiān)管不到位等原因，建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾到位情況還是不太理想，截至2018年底2010—2017年河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地仍有40%未復(fù)墾到位。

二、河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾中存在問(wèn)題分析

（一）地方相應(yīng)配套制度不完善，管理人員缺乏，業(yè)務(wù)知識(shí)掌握不到位

雖然國(guó)家、省發(fā)布了有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾的法律法規(guī)和管理辦法，隨著行政體制改革的進(jìn)一步深化，行政權(quán)力進(jìn)一步下放到地方，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定、完善相應(yīng)的制度辦法，并配備相應(yīng)的人員進(jìn)行管理，但從目前來(lái)看還存在以下問(wèn)題：一是部分地方臨時(shí)用地復(fù)墾管理辦法缺失，監(jiān)督管理無(wú)具體操作依據(jù)、無(wú)抓手。二是部分地方雖制定了相應(yīng)的臨時(shí)用地復(fù)墾管理辦法，但不完善，不健全，可操作性不強(qiáng)。如缺少臨時(shí)用地選址、調(diào)整變更、日常監(jiān)管、復(fù)墾驗(yàn)收、土地復(fù)墾費(fèi)用等具體管理的操作性的內(nèi)容。三是地方管理人員缺乏。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)地方自然資源管理部門(mén)工作人員配備少，往往是一個(gè)崗位管理多個(gè)工作，再加之業(yè)務(wù)知識(shí)掌握不深入、先進(jìn)技術(shù)監(jiān)管手段不掌握，致使部分市、縣自然資源主管部門(mén)對(duì)所轄區(qū)臨時(shí)用地占地位置、面積、復(fù)墾情況“一概不知”。

（二）地方自然資源主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)履職不到位

近年來(lái)，河北省各市、縣自然資源主管部門(mén)對(duì)臨時(shí)用地復(fù)墾工作重視程度雖有所加強(qiáng)，但履行監(jiān)管職責(zé)的勁頭不足、執(zhí)行不力的問(wèn)題普遍存在。一是未參與建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地選址，據(jù)筆者了解，截止目前河北省各市、縣自然資源主管部門(mén)均未參與建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地選址。臨時(shí)用地選址變成了建設(shè)單位和臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制單位的“紙上談兵”。二是未依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)臨時(shí)用地復(fù)墾方案進(jìn)行審查，導(dǎo)致臨時(shí)用地占用基本農(nóng)田、耕地的現(xiàn)象普遍存在。三是未按《辦法》有關(guān)規(guī)定參加項(xiàng)目評(píng)審論證，致使省級(jí)審批與市、縣監(jiān)管存在脫節(jié)，導(dǎo)致對(duì)所轄區(qū)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地不知情、不了解。四是未按《條例》和《實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定，督促建設(shè)單位預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用和簽訂三方監(jiān)管協(xié)議，導(dǎo)致土地復(fù)墾監(jiān)管無(wú)抓手。五是未及時(shí)了解臨時(shí)用地實(shí)際用地情況，未及時(shí)組織臨時(shí)用地調(diào)整變更報(bào)批，導(dǎo)致建設(shè)單位隨意調(diào)整臨時(shí)用地。六是日常實(shí)地監(jiān)管不到位，缺少有效監(jiān)管手段，導(dǎo)致復(fù)墾質(zhì)量不高，進(jìn)度緩慢。七是由于未制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體驗(yàn)收程序、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目單位提出的驗(yàn)收要求不能及時(shí)完成或者驗(yàn)收過(guò)程流于形式，導(dǎo)致復(fù)墾后的土地?zé)o法認(rèn)定。

（三）建設(shè)項(xiàng)目單位履行復(fù)墾主體責(zé)任不到位

由于思想上的不重視和對(duì)相關(guān)法律法規(guī)掌握不到位、不全面，致使建設(shè)項(xiàng)目單位在履行復(fù)墾義務(wù)時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)以下問(wèn)題：一是未將審批通過(guò)的土地復(fù)墾方案在當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門(mén)備案，也未按要求編制土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)，或者向縣（市、區(qū)）自然資源主管部門(mén)備案時(shí)，僅僅將土地復(fù)墾方案當(dāng)作報(bào)批建設(shè)用地申請(qǐng)的要件，未全面考慮執(zhí)行和落實(shí)。二是未按《條例》和《實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定繳存復(fù)墾費(fèi)用，也未與縣（市、區(qū)）自然資源主管部門(mén)、銀行簽訂復(fù)墾費(fèi)用監(jiān)管協(xié)議，而是直接將復(fù)墾費(fèi)用支付給村街或個(gè)人，導(dǎo)致各縣（市、區(qū)）自然資源主管部門(mén)根本無(wú)法監(jiān)管復(fù)墾費(fèi)用，致使臨時(shí)用地地塊復(fù)墾費(fèi)用根本無(wú)法保障。三是在實(shí)際工作中出于節(jié)省成本和施工便利角度考慮確定臨時(shí)用地位置與占地面積，隨意改變臨時(shí)用地位置、面積，也未及時(shí)上報(bào)報(bào)批，履行變更手續(xù)，導(dǎo)致部分臨時(shí)用地與批復(fù)方案的位置面積不一致。2018年隨機(jī)抽查河北省石家莊至磁縣（冀豫界）公路改擴(kuò)建工程邢臺(tái)、邯鄲境內(nèi)臨時(shí)用地復(fù)墾情況，發(fā)現(xiàn)復(fù)墾義務(wù)人隨意調(diào)整臨時(shí)用地位置和面積，與原批復(fù)方案相比，調(diào)整率高達(dá)95%；四是使用臨時(shí)用地時(shí)，未辦理臨時(shí)用地手續(xù)。隨機(jī)抽查河北省石家莊至磁縣（冀豫界）公路改擴(kuò)建工程邢臺(tái)、邯鄲境內(nèi)臨時(shí)用地辦理情況，發(fā)現(xiàn)只有邯鄲市磁縣108.5畝用地辦理了臨時(shí)用地手續(xù)外其他均未辦理，辦理率僅為2.5%，其它各縣（市、區(qū)）臨時(shí)用地地塊均是由施工單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村街或個(gè)人直接簽訂用地合同。五是未及時(shí)完成復(fù)墾任務(wù)。由于建設(shè)項(xiàng)目單位在實(shí)際臨時(shí)用地復(fù)墾時(shí)，將復(fù)墾任務(wù)都交由施工單位來(lái)實(shí)施，而大部分施工單位通過(guò)支付給臨時(shí)用地地塊所屬村街或個(gè)人一筆商定的資金將復(fù)墾責(zé)任轉(zhuǎn)交給村街或個(gè)人自行復(fù)墾，而村街或個(gè)人為了一時(shí)利益根本不復(fù)墾，造成復(fù)墾任務(wù)難以按時(shí)完成。六是已復(fù)墾的土地質(zhì)量不高，與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定有一定差距。由于復(fù)墾人員對(duì)復(fù)墾相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不掌握，未按批復(fù)的方案設(shè)計(jì)進(jìn)行復(fù)墾工程實(shí)施，導(dǎo)致復(fù)墾后土地尤其復(fù)墾后的耕地的土層厚度、有機(jī)質(zhì)含量、排水、灌溉等指標(biāo)達(dá)不到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，部分復(fù)墾后的耕地甚至難以耕種。七是未履行驗(yàn)收手續(xù)。由于建設(shè)項(xiàng)目單位擅自調(diào)整臨時(shí)用地地塊，也未及時(shí)辦理臨時(shí)用地手續(xù)，使用臨時(shí)用地時(shí)委托施工單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或個(gè)人簽訂協(xié)議，土地使用、復(fù)墾后直接交付給當(dāng)?shù)兀簧暾?qǐng)自然資源主管部門(mén)驗(yàn)收。2018年隨機(jī)抽查河北省石家莊至磁縣（冀豫界）公路改擴(kuò)建工程邢臺(tái)、邯鄲境內(nèi)臨時(shí)用地復(fù)墾情況，驗(yàn)收率僅為35%。

（四）編制單位臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案編制不到位

由于編制單位設(shè)計(jì)人員對(duì)臨時(shí)土地復(fù)墾有關(guān)政策、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)掌握不到位，再加之責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致編制的臨時(shí)用地土地復(fù)墾方案難以指導(dǎo)具體復(fù)墾工作。主要存在以下問(wèn)題：一是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約50%的參與臨時(shí)用地的編制單位和人員未到實(shí)地參與臨時(shí)用地選址，導(dǎo)致部分臨時(shí)用地存在占地位置不合理，不避讓基本農(nóng)田和耕地，跨越生態(tài)紅線，占地面積過(guò)大等問(wèn)題。二是未充分考慮不同用途臨時(shí)用地的損毀程度和未來(lái)復(fù)墾方向，工程設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單，工程預(yù)算不全面，導(dǎo)致復(fù)墾設(shè)計(jì)難以指導(dǎo)施工，工程預(yù)算與實(shí)際復(fù)墾支出出入較大，部分差比達(dá)20%。三是復(fù)墾方向和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)未充分征求土地使用者的意見(jiàn)，導(dǎo)致群眾對(duì)復(fù)墾后的土地滿意度低。

三、河北省建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施對(duì)策和建議

（一）強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

規(guī)范指導(dǎo)地方自然資源主管部門(mén)臨時(shí)用地監(jiān)管工作，一是迫切需要依據(jù)《條例》《實(shí)施辦法》《管理辦法》等法律法規(guī)和管理辦法，制定適合地方的建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾監(jiān)管辦法、復(fù)墾資金繳存使用管理辦法、復(fù)墾驗(yàn)收辦法等辦法和細(xì)則。二是依據(jù)《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》《河北省土地開(kāi)發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》，制定符合不同地域特色的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化復(fù)墾方案編制單位及人員管理[3]

做好建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施管理工作，需要一支過(guò)硬的管理隊(duì)伍。一是要專(zhuān)人負(fù)責(zé)，建議地方自然資源主管部門(mén)在健全管理機(jī)構(gòu)時(shí)，依托各級(jí)的土地整治機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)人員來(lái)負(fù)責(zé)。二是要增強(qiáng)隊(duì)伍監(jiān)管意識(shí)[4]。要從“重審批輕監(jiān)管”向“審批和監(jiān)管都要抓”轉(zhuǎn)變，并將復(fù)墾成效納入年度績(jī)效考核、政績(jī)考核等考核體系進(jìn)行考核。三是提高隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平[4]。通過(guò)對(duì)有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)，培養(yǎng)具有專(zhuān)業(yè)背景的管理型和技術(shù)型的人員參與監(jiān)管工作。

做好建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施管理工作，編制單位及人員的管理也很重要。一是加大培訓(xùn)和技術(shù)交流力度，讓編制單位和人員掌握相關(guān)法律法規(guī)、編制規(guī)范，對(duì)平時(shí)編制出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)溝通；二是建立誠(chéng)信管理機(jī)制，對(duì)不負(fù)責(zé)的編制單位和人員向社會(huì)公示，及時(shí)清理整頓。

（三）構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施權(quán)力責(zé)任清單

依據(jù)《條例》《實(shí)施辦法》《管理辦法》以及地方臨時(shí)用地復(fù)墾管理等法律法規(guī)和文件精神，構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目單位臨時(shí)用地復(fù)墾履行的義務(wù)責(zé)任和地方自然資源主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)清單。清單應(yīng)從臨時(shí)用地選址、復(fù)墾方案審批、復(fù)墾資金、用地過(guò)程中的調(diào)整、復(fù)墾、驗(yàn)收等方面理清建設(shè)單位臨時(shí)用的復(fù)墾責(zé)任和地方自然資源主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)。

（四）完善建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)

目前，雖然河北省開(kāi)發(fā)了建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾報(bào)備系統(tǒng)，但該系統(tǒng)僅僅停留在省級(jí)層面的數(shù)據(jù)匯總和方案到期預(yù)警，既未與作業(yè)單位、市、縣自然資源主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，也未實(shí)現(xiàn)與“國(guó)土資源‘一張圖’綜合平臺(tái)”等相關(guān)系統(tǒng)對(duì)接。下一步，需進(jìn)一步拓展完善系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有“國(guó)土資源‘一張圖’綜合平臺(tái)”“建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)”及“國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管信息系統(tǒng)”“銀行繳費(fèi)系統(tǒng)”等系統(tǒng)的對(duì)接。一是通過(guò)利用各系統(tǒng)監(jiān)管數(shù)據(jù)，采取室內(nèi)作業(yè)，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，防止過(guò)多實(shí)地檢查，提升監(jiān)管效率和效果；二是將臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)并查，并與建設(shè)用地審批、執(zhí)法監(jiān)察等工作銜接，實(shí)現(xiàn)省、市、縣上下協(xié)同，實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力[5]。

（五）強(qiáng)化“雙隨機(jī)一公開(kāi)”建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾監(jiān)督檢查

推行土地復(fù)墾“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)督檢查，是加強(qiáng)和完善土地復(fù)墾事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段[5]。建議各級(jí)自然資源主管部門(mén)按照有關(guān)要求，建立建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地單位名錄庫(kù)和監(jiān)督檢查人員庫(kù)，制定年度計(jì)劃、編制詳實(shí)的監(jiān)督檢查實(shí)施方案，創(chuàng)新檢查方法，定期對(duì)抽取的建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾情況進(jìn)行檢查，并將檢查結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，督促建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地單位履行復(fù)墾業(yè)務(wù)。

（六）引入社會(huì)和公眾監(jiān)督[6]

引入社會(huì)和公眾監(jiān)督，積極營(yíng)造社會(huì)關(guān)注、公眾關(guān)心、齊抓共管的良好社會(huì)氛圍，倒逼建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地單位履行復(fù)墾義務(wù)。一是地方自然資源主管部門(mén)應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地用途、面積、范圍、使用期限、復(fù)墾時(shí)限、復(fù)墾措施、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、舉報(bào)電話等內(nèi)容通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)媒體、占地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行公示，接受社會(huì)共同監(jiān)督。二是讓土地所有者、使用者參與臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施、驗(yàn)收監(jiān)督。

四、結(jié)束語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾已經(jīng)成為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的重要舉措。本文以河北省為例，分析了建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施工作的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，從六個(gè)方面提出了建議，以期推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾實(shí)施工作向縱深開(kāi)展。