需求與關注度：40年國內旅游發展的動力

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.002

有關旅游的教科書說，居民可自由支配收入的增多，可自由支配時間的增多，是旅游產生的必要條件。其實，這應該是居民休閑活動（包括其異地旅游和本地休閑在內的）逐漸增多的必要條件，而且只是條件之一。因為，居民的異地旅游也好，本地休閑也好，如果要得到更好地實現，或者進而發展形成潮流，那么與此適宜的社會環境（以及社會對旅游休閑的供給）也都是絕對不能少的。

2018年年初，上海書店出版社把1927年至1954年的71冊《旅行雜志》影印出版了，這使得當今的讀者也有了能夠親睹陳光甫創刊的這本著名的月刊的機會。不過在這次影印出版之前，已經有不少研究者注意到了這本雜志，甚至還探索著如何從這個雜志的內容中去認知那段時期中國的旅游活動和中國的旅游業。其實，就在1943年的《旅行雜志》上，就有文章（佘貴棠《中國游覽事業之展望》）分析到非戰爭非動蕩的環境也同樣是旅游發展的要素（“游覽為平時之事，非戰事之事，大局平靖，產業繁榮，則游覽事業日益振興”）。

一、 40年發展的第一波

情況也確實如此。1978年，告別了十年動蕩，在百業待興的背景中，中國旅游業的發展也漸漸走進了國家建設的日程。1979年，小平同志去黃山旅游考察，就黃山旅游發展說了很多話，因為中國建設需要錢，小平同志便提出旅游“要突出地搞，加快地搞”，通過它來賺取外匯，從而開拓了我國入境旅游發展的快車道。

在這之前，旅游業在國家的政策層面主要是作為外事活動的補充存在的。如1949年廈門等地開始成立的“華僑旅游服務社”等，都是為海外華僑和外籍華裔回國觀光探親服務的;隨著外國友好人士的到來，1954年在北京成立了隸屬國務院的外事接待單位“中國國際旅行社”總社和12個重要接待地的分社;1964年中央決定成立“中國旅行游覽事業管理局”，這個與國旅總社政企合一的“兩塊牌子，一套人馬”的管理機構也仍然是把“擴大對外政治影響”“為國家吸取自由外匯”作為工作目標的。隨后，由于20世紀60年代國內形勢大動蕩，入境旅游也便出現了大滑坡（1966年全國接待的外國人便從1965年的12 800余人次驟降到了500余人次，1967年更滑到了300人次）。

也正是由于“四人幫”倒臺后的“撥亂反正”，才有了“旅游事業大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”帶來的中國旅游發展的機遇，中國居民的國內旅游才有了發展的空間。盡管那時對待國內旅游采取的是“不提倡、不宣傳、不反對”的“三不”方針，但相對于此前政治運動時期人們將旅游活動作為腐朽墮落生活方式的批判來看，“三不”中的“不反對”，實際上就是宣布了它的合理合法。

“撥亂反正”，也為老百姓的旅游出行帶來了收入的增長和時間的保障。

首先是增加工資。大家都知道，很長一段時間我國職工工資的標準是建立在1956年制定的“24級干部工資標準”和“企業職工八級工資標準”的基礎上的，自那之后，除了數年一次約有5%的職工因貢獻突出可以晉級得以提高工資外，其他職工的工資都是穩定不變的。1977年，國務院發布了《關于調整部分職工工資的通知》，對全國職工進行了大覆蓋面的工資調高;第二年，國家勞動總局又再次發出通知，對上年第一次調整時因“有問題”被歧視的職工“進行補調、補增工資”。這是自1949年以來，廣大職工最為歡欣鼓舞的第一次，同時也為部分職工可以擠出“閑錢”來旅游，創造了前所未有的條件。

其次是政治運動的結束，也就把法定假日和工余時間真正還給了民眾，這就為少數職工可以擠出“空閑時間”去旅游帶來了機遇。

再回到前面述及的國家領導人所說的對國內旅游采取的“不提倡、不宣傳、不反對”的“三不”方針，這正是市場經濟下任何一個產業發展的必備條件，只是那之前人們已經習慣了政府的干預，而當時有關方面又不斷地強調入境旅游的發展，才使得國內旅游的發展讓人感到是“放任自流”。所以，雖然當時人們對自由市場的運行尚不太適應，但是自那之后國內旅游也得到了相當規模的發展。這就是本文題目“需求與關注度：40年國內旅游發展的動力”的第一例。

二、 40年發展的第二波

其實，國家有關部門和國家領導人對國內旅游發展還是有著比較明確的認識的。如1981年國務院的《關于加強旅游工作的決定》，雖然其主要內容不是談的國內旅游，但是決定中也特別強調了“國內旅游事關黨和政府同群眾的關系問題”。而《經濟參考》1984年9月8日論壇所說的“我們國內的人想看看祖國的山河，這不是我們提倡不提倡，是群眾有這個需要，我們要適應這個需要，滿足群眾的這個要求”，這個話，正是對那之前的7月國家領導人胡耀邦在北戴河的講話的復述。也正是因為如此，為了加快旅游事業的發展，1984年中央明確提出了旅游發展要實現“四個轉變”和“五個一起上”，這也就是1985年9月的全國旅游工作會議上推動實施的“從主要搞旅游接待轉變為開發建設與接待并舉”“從只抓國際旅游轉到國際、國內旅游一起抓”“從國家投入轉變為國家、地方、部門、集體、個人的一起上”“旅游經營單位從事業轉為企業”的來源。

很顯然，這里的“四個轉變”，就是當時我國對旅游發展道路的明確選擇，我國的國內旅游也從此有了它頗為明確的地位。而其中的建設與接待并舉，國家、地方、部門、集體、個人的“五個一起上”，事業轉為企業，正是以市場經濟手段增加我國旅游供給的明確措施。這不僅糾正了此前部分經濟學人闡釋的“發展旅游投資小、見效快”的錯誤認識，也紓解那種認為“國內旅游發展會影響入境旅游”的擔心。所以，1986年原國家旅游局副局長何若泉（即后來的“國內旅游協會”會長）才在為《國內旅游必讀》一書作序時，明確地寫到“國內旅游的春天即將來臨”。

三、 40年發展的第三波

40年發展的第三波，是國內旅游發展與1993年對其地位的確認。

由于國家經濟活動對外匯的急需，旅游業在那時仍然是我國三大創匯支柱之一，所以才在1985年通過的1986—1990年《國民經濟和社會發展的第七個五年計劃》中提出了“要大力發展旅游業，增加外匯收入，促進各國人民之間的友好往來”。也就是說，在這時國家對未來5年的總部署中，對旅游業的選擇仍然恢復到了此前外事和外匯的定位。與此呼應的是1985年到1986年的多次國家高層會議上研究旅游發展的問題時，仍然都以入境旅游創匯為重心。

不過，國內旅游也依然迅猛地發展。有資料? ? 顯示，1985年國內旅游人數就已經到了2.4億人次，總收入80億元人民幣;1992年，國內旅游人數已經增長到了3.3億人次，總收入更達到了250億元（其年增長率分別多達4.7%和17.7%）。顯然，其對社會、經濟和文化發展的影響，已經到了誰也不能夠小覷的地位。為了正視國內旅游業發展的現實，? ? 也為了解決其發展中的諸多問題，1993年11月，國務院辦公廳轉發了國家旅游局《關于積極發展國內旅游業的意見》。正是基于國務院要求各省、自治區、直轄市人民政府和國務院各部委、各直屬機構對其“貫徹執行”的部署，大家對于發展我國國內旅游，才有了政策上的合理合法的依據。從這時起，我國國內旅游的發展才不只是旅游主管部門的事了。這就為國內旅游的正常發展提供了一個全國性的共識。

由于國家旅游局的這一意見于1993年7月就制定發布，所以1993年9月，“中國國內旅游協會”便在1989年“中國鄉村旅游協會”的基礎上重組成立了。從全國人大陳慕華副委員長、原國家旅游局劉毅局長和負責籌備此協會的何若泉副局長的? ? 講話來看，這顯然是希望借助市場經濟和民間力量來改善國內旅游的供給和服務質量的一個積極的安排。

畢竟我們國家實施的是社會主義市場經濟，連薩繆爾森的幾部《經濟學》的大作也都承認“政府在混合經濟中的優勢”，所以我個人認為，1993年11月國務院關于發展國內旅游的通知，就是這40年關于我國旅游發展道路的一擊最響亮的法槌。

四、 40年發展的第四波

我國國內旅游40年發展的第四波，是1995年出現的，那是因為我國的工時制度發生了巨大的變化。

大家都知道，我國職工的“8小時工作制”由來已久。自1952年以來，職工每周工作6天，每天工作8小時的工時制度，更是得到了普遍的貫徹。而自1995年1月1日起施行的《中華人民共和國勞動法》，卻對它做了重大的改變。按照該法第36條，“國家實行勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過44小時的工時制度。”

可是，就在1995年1月1日起的“五天半工作制”剛實施不久，1995年3月25日國務院又作出了《關于修改〈國務院關于職工工作時間的規定〉的決定》。依據修改了的新決定，自1995年5月1日起，我國職工的工時制便改為了“每日工作8小時，每周工作40小時”，于是，我國職工得到了與當時發達國家職工相近的待遇，贏得了自1995年5月1日起施行的職工的“雙休日”。

基于當時我國的其他休閑產業并沒有得到相應發展，以致職工的假日生活除了家務和親友聚會外，不約而同的第一選擇便是旅游。于是很快便在全國各地形成了“周末旅游熱”。由于1993年全國各地的地方政府和旅游主管部門已開始有了發展國內旅游的準備，所以全國各地馬上就有了供應和管理的響應，上海、浙江、陜西、四川、山東、福建、江西、甘肅等省市還就如何組織好周末旅游問題進行了部署或專題研究。

1995年5月8日出版的《旅游學刊》，也就此及時發表了何若泉（中國國內旅游協會會長）、姚超黔（劉德謙筆名）等對推進國內旅游的呼吁：“隨著國人這一邁向小康的步伐，本國居民對旅游產品的渴求將發展為一個不可遏止的浪潮”“在國內旅游高峰即將到來的這一新的浪頭的沖擊下，中國旅游將不可避免地擺脫過去一直存在著的國際旅游與國內旅游幾乎完全分離的格局”“五天工作制為廣泛開展國內旅游創造了條件”，我們“應該充分利用此一條件……最大限度地滿足廣大休閑旅游者的需要……去迎接國內旅游大發展的新高潮”。

五、 40年發展的第五波

國內旅游40年發展的第五波，是1999年“黃金周”引來的國內旅游的“井噴”。“黃金周”的出現，是基于1999年9月國務院發布的對我國原有的《全國年節及紀念日放假辦法》的第一次修訂。

較之1949年12月政務院的《全國年節及紀念日放假辦法》，國務院1999年所作修訂一共增加了3天的假日，它們是：將5月1日勞動節放假1天改為3天，將10月1日國慶節放假2天改為3天。富有創新意義的，是1999年在9月有關方面對這年“十一”假期的安排，那就是借用了與此相鄰兩個雙休日，連同新規定的3天法定假日，進而形成了7天的長假期。緊接著第二年的春節、“五一”“十一”，也都沿用了這個雙休日“位移”的辦法，于是形成了一年的3個7天的“長假日”。

雖然此前相關部門和單位在1995年“周末旅游熱”時已經有了較充分的準備，但是對1999年10月的“旅游井噴”仍然準備不足，于是原國家旅游局與國家計委等12個委部局及時研究了“假日旅游”現象，并形成了“進一步發展假日旅游的若干意見”上報國務院。中國的“黃金周”，就是在這個文件中第一次正式出現的。

“黃金周”的名稱，是從日本借用來的“長假日”的名稱1，但是卻讓不知就里的“經濟學家”解釋為了“賺大錢的日子”，甚至竟毫無根據地猜測，說當初國務院增加3天假日是為了讓我國商業活動活躍起來，以便使我國的經濟走出“金融危機”。據在《中國經濟周刊》發表《國家放長假決策始末》的當事人張國寶的回憶，實情卻不是這樣的。其實增加假日的建議是在1999年春節期間有關人士在談到了能否為職工漲工資的問題時提出來的：“現在這個形勢恐怕漲工資已不現實，是否可以增加節假日，讓人民群眾有更多的休息機會，也是提高福利的一種方式。”這建議受到時任總理朱镕基的重視，于是責成有關方面具體研究，在國家計委以書面建議向國務院匯報后，又由國務院召集相關的13個部委開會討論（比較了此建議的利弊）獲得支持后，經中央同意后才最后決定的。

政府的對職工假日的改進，進一步釋放了居民的旅游需求，由此也凸顯了旅游交通等旅游供給不足的問題。這個問題，原本可以通過適當增加假日、引導假日休閑多樣化、適度增加旅游供給和加強管理調度等來給以疏導和緩解的，不料卻有剛剛進入旅游研究的“經濟學家”竟以“‘黃金周旅游收入的增長額在社會消費品零售總額的增長額中的占比呈現明顯的下降趨勢”為由，提出了取消“黃金周”的建議;更沒有想到的是，這個遠古鯀法堵水的建議竟也得到了有關部門的采納，取消了“五一”黃金周，其結果是原本可以在“五一”黃金周出游的居民大多集中到了“十一”黃金周，以致2008年以來出現了“十一”黃金周游人倍加擁堵的現象，而且延續至今也未能得到解決。這應該視為國內旅游40年發展第5波的余波。

六、 40年發展的第六波

國內旅游發展40年的第六波，出現在21世紀的頭10年。

21世紀把中國旅游的發展送入了新時期。為了有助于對中國旅游發展的認識和總結，中國社會科學院旅游研究中心決定加強對中國旅游的全面研究，并每年出版一本名為《中國旅游發展：分析與預測》的“旅游綠皮書”。于是，該中心責成我來擔任這個年度報告的執行主編（其時并列主編還有張廣瑞主任，后來宋瑞博士也加入了主編行列，并成為了主力）。該書中，每年都有一份《中國國內旅游發展分析與前瞻》。就我擔任14年國內旅游報告撰稿的分析體會，我個人覺得，由于中國老百姓旅游需求與各方面對旅游的關注度的互動，進入21世紀以來國內旅游確實一直是頗為順利發展的（除了2007年取消“五一”黃金周的波折外）。

據統計，2001—2005年的“十五”計劃期間，國內旅游出游人數年均增幅為10.25%，出游總花費年均增幅為14.41%;2006—2010年的“十一五”期間，國內旅游出游人數年均增幅為11.84%，出游總花費年均增幅為18.94%，都遠遠超過了這兩個五年計劃期間GDP的增速。所以我在《旅游綠皮書》中把它們稱作“穩健的大步”。那么，為什么“十一五”期間國內旅游增速要比前一個五年計劃高出許多呢？在諸多原因中，國家對國內旅游的更加關注是值得充分肯定的。這就是40年來國內旅游發展的第6波，國內旅游從旅游業中的第二位轉換到了第一位的重要位置。

在旅游業的接待中，人們習慣將出游分為3大市場。回顧一下國家旅游主管部門對這3大市場的態度，如20年前的1997年，我們提出的是“大力發展入境旅游、積極發展國內旅游、適度發展出境旅游”的方針;也就是說，前面我們提到的“國際、國內旅游一起抓”，實際上國內旅游一直都是處在第二位的。

在2005年的全國旅游工作會上，國家旅游局對旅游市場的發展方針做出了一些微調，提出了“大力發展入境旅游、規范發展出境旅游、全面提升國內旅游”的方針。其中，對國內旅游安排的“全面提升”，無疑是對關系民生的國內旅游有了更多的關切。可是在2006年發布的“十一五”規劃時，更高的決策層卻把國家旅游局對3大市場的安排順序改為了“全面發展國內旅游，積極發展入境旅游，規范發展出境旅游”，不僅發展國內旅游上升到了第一位的重要位置，而且還是“全面發展”。從此，國內旅游便逐漸成為了全國旅游工作的第一重點，同時在旅游學界方面，對居民的休閑旅游的研究也有了更多更廣的開拓;后來，隨著中央以人為本的發展理念的提出，以國內旅游為主體的旅游業，便被人們譽為了關系中國人民福祉的幸福產業。

七、 國內旅游發展的下一波

國內旅游發展的下一波，肯定會在今后的日子里出現，其標志有待大家一起去發現、研究和總結。我猜想，到了今后某一“波”的時候，全民和國家對旅游的關注，或許將不再過多偏重于旅游產業，不再過多偏注于它的經濟屬性;為老百姓創造更多的福祉，或將成為它今后的出發點與歸宿。

（作者系該院教授;收稿日期：2018-12-10）