中國旅游40年治理體系的演變與再認識

張輝 范夢余 王佳瑩

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.003

改革開放之初，鄧小平同志關于旅游的5次講話，吹響了中國旅游業崛起的號角。歷經40年，中國國內旅游市場、出境旅游市場從無到有、從小到大，規模已經穩居世界第一位;入境旅游市場從1978年接待外國游客22.9萬人次，到2017年接待外國游客2917萬人次，規模擴大了127倍，穩居世界第四位。中國旅游業高速發展是眾多驅動因素的集成，中國旅游治理體系的完善與發展是其中一條極為重要的主線。在全域旅游廣泛發展、旅游治理理念從“小旅游”逐漸轉向“大旅游”的新形勢下，在文化和旅游部成立、文化和旅游日益深度融合的新背景下，梳理和重新認識中國旅游治理體系演變的邏輯與思路，對于旅游治理體系的持續優化、旅游產業的持續發展具有重要的指導意義。中央機構與國家旅游主管部門、國家旅游主管部門與地方旅游主管部門、旅游主管部門與旅游協會3對主體的關系變動刻畫了中國旅游治理體系演變的主要過程。本文從中國旅游治理體系構成主體的視角切入，對中國旅游治理體系的歷史經驗和演變進程進行梳理，對新形勢、新背景下旅游治理的工作導向進行有益探索。

一、 中國旅游治理主體的演變與邏輯

1. 中央機構旅游領導機制

旅游業是綜合性產業，加之中國旅游業起步低、難度大，僅依靠旅游主管部門難以有效推進，因此需要中央機構的領導和統籌協調。從中國旅游治理的實踐來看，中央機構從改革開放進程和宏觀經濟發展形勢出發，理性判斷和明確旅游業在不同發展階段的定位，先后5次適時調整領導機構機制，領導方式由正式機構向會議機制演變，工作重心由“領導”向“協調”轉變，以順應和推動旅游發展形勢。1978年，中央成立旅游工作領導小組，推進解決旅游起步的相關事宜;1986年，國務院成立旅游協調領導小組，致力于解決重點旅游區域發展、重點旅游項目建設等一系列重要事務;1988年，國務院成立旅游事業委員會，加速解決一些阻礙旅游業發展的急難問題;2000年，國務院又設立全國假日旅游部際協調會議，以應對全國休假制度調整后假日旅游需求迅猛增長的問題;2014年，國務院適時設立旅游工作部際聯席會議制度，以應對大眾旅游和國民休閑時代對部門協調提出的新要求。

2. 國家旅游主管部門管理機制

國家旅游主管部門管理機制的演變更為復雜。從管理機構來看，受頂層機構調整影響，國家旅游主管部門經歷4次調整，前兩次調整較小，主要是名稱的更換，確立了國家旅游局的牌子;第三次調整是1993年，國家旅游局成為國務院直屬機構;第四次調整是2018年4月8日，文化和旅游部正式掛牌，原國家旅游局主要職能并入文化和旅游部。

受部門“三定方案”調整影響，國家旅游主管部門的主要職能也發生多次變動，從服務外國入境旅游到3大旅游市場全面開花，從管理和開發到綜合協調和應急救援。不同時期旅游主管部門的工作重點既受當時旅游發展形勢的影響，也與歷任領導的領導風格存在密切關系，總的來說經歷了旅游建設、旅游行業管理、旅游市場開發、旅游拓展、旅游產業促進的演變。

3. 地方旅游管理部門管理機制

旅游管理部門的機構改革是一個自上而下的過程，自1978年開始，各省級旅游局紛紛成立，隨后，各市、縣一級的旅游局也逐漸成立。考慮到地方具體情況，部分市、縣并未組建獨立的旅游局，而是與文化、廣播、文物、體育等職能部門融合，組建融合性的旅游部門，如文化體育旅游局、文化廣播旅游局、文物旅游局等。

為提高在旅游管理工作中的統籌協調能力，2015年之前，多數省市區成立旅游發展領導小組，2015年開始，在國家旅游局的推動下，全國掀起成立旅游發展委員會的熱潮，到2017年年底，已經有25個省市區成立旅游發展委員會。隨著文化和旅游部掛牌，各地方的旅游管理部門將會展開新一輪的機構調整。

4. 旅游行業協會協理機制

通常情況下，行業協會是政府與企業的橋梁，在溝通、協調、監督、自律方面發揮積極作用。長期以來，中國旅游協會都是政府機構的附庸，直到2016年年底，才與國家旅游局脫鉤，開始真正獨立地發揮作用;而地方旅游協會，在旅游發展中發揮著更加顯著的作用，積極參與地方的景區評A、飯店評星、導游等級考試等活動中，這與旅游行政部門是否權力下放有著較深的聯系。

二、 全域旅游視域下旅游治理體系的再認識

中國旅游發展40年，旅游治理體系不斷演化和完善，但是“部門治理”的旅游治理模式一直沒有改變，這在“小旅游”時代是適宜的，能夠帶動中國旅游的快速發展。隨著中國進入大眾旅游時代，全域旅游興起，中國旅游由“小旅游”向“大旅游”轉變，“部門治理”模式的弊端逐漸凸顯，適宜性也遭遇嚴峻挑戰。這根源于“小旅游”與“大旅游”存在兩個本質性的差異，一是旅游形態的不同，二是旅游推動要素的不同。

在小旅游時代，旅游形態是單一的觀光旅游，旅游成長的推動要素主要是勞動和資源這兩個要素。旅游發展主要依托的空間是景區，產業是旅行社和酒店，制度設計雖然會對旅游產生一定的影響，但是旅游管理部門仍然可以較為完整地承擔起旅游治理工作。

在大旅游時代，旅游形態是綜合的，觀光、度假、休閑、研學、旅居將成為旅游的常態，旅游成長推動要素主要是資本與技術。一個旅游目的地要發展不同的旅游形態，就必須要有不同的空間形態，這就需要有景區、度假區、旅游小鎮、旅游街區、旅游購物區、旅游基地、旅游綜合體、露營地、旅游風景道等不同的空間形態來支撐。在“部門治理”的模式下，這些新型空間形態對政策、規劃及土地等要素上的需求已經超出旅游部門的管理權限，涉及其他部門的核心利益，容易引起部門間的糾紛，從而阻滯相應旅游形態的發展，例如旅居車上路難、汽車營地要地難等問題。

總體來說，在全域旅游視域下，旅游的規模與形態已經發生了質變，旅游產業邊界越來越模糊，旅游空間已經延伸至世界范圍，在這種情況下，旅游的治理需要從部門治理向全社會共同治理轉變，圍繞旅游便利化，重點發揮監督與監察職能。如何構建一個“大旅游”時代下統一有效的旅游治理模式，成為新組建的文化和旅游主管部門面臨的一個重大課題。

三、 機構改革背景下旅游治理體系的優化方向

1. 推進旅游便利化建設，提升旅游服務品質

旅游便利化是大眾旅游時代的一個重要前提，也是新一輪國務院機構改革中易被忽視的環節。各地在全域旅游實踐中，應依據區域內現有資源、設施和服務系統，以旅游便利化為目標規劃一套完整系統的服務管理體系，以充分滿足和適應旅游者追求優質、便利的旅游需求發展。具體而言，旅游目的地不僅應規劃完善度假區、旅游小鎮、自駕營地、度假項目、旅游風景道等硬件設施建設和管理，更應注重設計優化旅游目的地的車輛租賃系統、標識系統、旅游代理系統、旅游公共服務系統等服務性和政策性的軟件服務。此外，我國還應進一步促進新興的短租、分時度假、分權度假、技術型消費（如滑雪、滑翔、潛水等）、房車等旅游業態的便利化發展。

2. 轉變部門治理方式，強化社會公共治理機制

以部門治理為主的旅游治理方式與“大旅游”跨行業、跨部門發展逐漸脫軌，由部門治理向社會公共治理方式的轉變是我國旅游治理方式的發展趨勢。各級文化和旅游行政管理部門應圍繞旅游便利化目標，統籌協調和監督監察涉及旅游要素發展的相關部門，類似于安監委和生態環境部對生產安全和環境保護等方面實施的監督和監察。各地應兼顧定居者和移動者的社會公共管理，不斷加強和完善旅游信息、旅游安全、旅游交通等旅游公共治理機制。如旅游目的地的高速公路服務區應及時開展“服務區革命”，將服務重點由貨運車輛轉向自駕旅游車輛，強化服務區休閑、購物、導覽等旅游功能，完善旅游公共治理結構。

3. 強化行業協會協理職能，完善旅游治理體系

文化和旅游行政部門應優化政府和協會在未來旅游治理結構中的關系和定位，重點發揮自身監督監察職能，強化行業協會對各旅游產業的協理職能，特別加強旅游行業協會在制定和實施旅游景區、旅游設施、旅游服務、旅游產品等行業標準與等級評定方面的話語權。各級旅游行業協會應更加積極地參與旅游市場規范、行業自律的實踐中，充分發揮政府和市場間的橋梁紐帶作用，促進旅游治理體系的完善。此外，各地旅游行業協會應不斷拓寬和細分旅游產業類型，鼓勵自發成立地區郵輪、潛水、低空飛行等新興行業協會，加強協會間和協會內部交流，引導新興旅游行業健康有序發展。

（第一作者系該院教授、博士生導師，第二、第三作者系該院博士研究生;收稿日期：2018-11-05）