上海市養老機構服務標準的演變分析

薛聰　沈勤

摘要：近年來，隨著上海市老年人口的迅速增長和養老觀念的轉變，機構養老服務得到快速發展。文章以2001年以來上海市民政局、老齡辦等相關部門出臺的養老機構服務標準為依據，基于“結構-過程-結果”分析框架，分析了上海市養老機構服務標準的演變過程，闡述其標準化發展的三個階段，并指出現行標準存在的不足;從需求和供給兩個層面出發，提出了加強養老服務質量標準體系建設，促進養老服務業健康發展的建議。

關鍵詞：養老機構;服務標準;演變

一、引言

2016年年底上海市老年人口調查顯示，60歲以上老年人口占總人口的比重已達到31.6%，比上年增長5%。上海市養老服務業發展面臨著老齡化水平持續攀升帶來的巨大挑戰。日益突出的老齡化問題要求政府建立與完善養老服務體系。

隨著政策的引導和社會觀念的轉變，上海市養老機構服務標準的確立在完善養老服務體系中扮演著關鍵性角色，其地位可從21世紀以來養老機構服務標準經歷的三個發展階段來理解。通過對標準演變過程的梳理，可以看出上海市養老機構服務標準已初步形成，且在演變過程中得到不斷完善。

二、養老機構服務標準的演變與發展

上海作為我國最早進入人口老齡化的超大型城市，老齡化問題一直受到政府的高度重視和社會的廣泛關注。21世紀以來，上海市政府不斷發展和完善養老機構服務標準，取得了一些成功經驗。縱觀10多年來上海市養老機構服務標準體系研究的相關重心，大致可分為以下三個階段。

（一）養老機構服務標準的初步形成期（2001～2010年）

進入21世紀后，上海市政府為應對人口老齡化，積極貫徹國家老齡事業發展政策，開始重視養老機構的設施建設和相關制度建設。上海市民政局以國務院發布的《中國老齡事業發展“十五”規劃》為指導方針，先后發布了《上海市養老機構管理和服務基本標準（暫行）》（2001）（以下簡稱《標準2001》）和《上海市關于進一步加強養老機構管理的若干意見》（2003）等政策文件。《標準2001》規范了上海市養老機構10余年的快速發展，直至2013年新標準的發布。

《標準2001》作為追溯上海市養老機構服務標準最早的政策之一，對養老機構內部的人員配備、管理規范、服務要求等提出了剛性要求，這標志著上海市養老機構服務標準的初步形成。較之前發布的《上海市養老機構管理辦法》（1998）和《老年人社會福利機構基本規范》（2000），《標準2001》對于養老機構的膳食、精神心理護理、醫療保障和康復護理等服務的規定更為明確，更貼近老年人的需求。在此基礎上，上海市正式提出全方位推進養老機構管理服務的規范化建設。

（二）養老機構服務標準的探索發展期（2011～2015年）

2011年至2015年，上海市養老機構服務標準處于探索發展期。在此期間，國務院先后發布了《中國老齡事業發展“十二五”規劃（2011～2015）》、《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（2013）、《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》（2014）等政策文件。上海市政府先后發布了《上海市老齡事業發展“十二五”規劃》（2012）、《上海市人民政府關于推進本市“十二五”期間養老機構建設的若干意見》（2012）、《上海市地方標準：養老機構設施與服務要求》（2013）（以下簡稱《標準2013》）、《上海市養老機構條例》（2014）等一系列政策文件。

2011年，《中國老齡事業發展“十二五”規劃》提出統籌發展機構養老服務，推進供養型、養護型、醫護型養老機構建設。上海市以此為目標，分階段推進建設綜合性養老機構。隨后《標準2013》的出臺標志著上海市政府開始探索建立養老機構服務的新標準，解決了上海市養老機構如何提供服務和如何管理等具體的操作性問題，在《標準2001》的基礎上，對養老機構的基本設施、服務和管理等要求作了重要補充，提出了更加嚴格的定量化要求。

（三）養老機構服務標準的標準化建設期（2016至今）

2016年至今，上海市養老機構服務標準正處于并將朝著標準化建設方向不斷發展的新階段。2016年是“十三五”的開局之年，上海市政府發布了《上海市老齡事業發展”十三五”規劃（2016～2020）》、《關于加快推進本市養老護理人員隊伍建設的實施意見》（2017）、《開展養老機構“服務質量年”活動工作方案》（2017）等一系列政策文件。

上海市老齡事業發展“十三五”規劃提出，優化養老機構的功能結構，重點發展面向失能失智老年人的照料護理服務，強化養老服務的政策支撐，全面實施老年照護統一需求評估等要求，旨在進一步提升養老機構的管理和服務水平。2017年，《關于加快推進本市養老護理人員隊伍建設的實施意見》著重強調提升養老護理人員隊伍專業化水平等問題。由此可見，這一時期的關注點開始向“養老服務質量”轉變，并更加重視養老服務質量標準化建設，這標志著養老機構服務的標準化建設進入快速發展階段。

三、養老機構服務標準演變的趨勢

綜觀上海市養老機構服務標準的演變過程，可以看出各個階段的標準在基本設施設備和法律責任等方面有不變的要求。在設施設備方面，明確規定養老機構內要有衛生間、餐廳、公用浴室等維持老人生活的基礎設備等;在法律和權責方面，明確規定任何人不得侵犯老人的合法權益，應尊重老人的人身自由和人格尊嚴。除此之外，近年來相關標準在諸多方面具有顯著改善的趨勢，主要表現在以下四個方面。

（一）養老服務的內容更加豐富

從管理標準來看，《標準2001》對業務管理和后勤保障作了明確的規定。《標準2013》在此基礎上對人員管理、出入院管理、安全管理、信息管理、服務質量監督等進一步細化。從服務標準來看，《標準2001》強調基本服務、分級護理服務、膳食服務等方面的要求，大多是從老人低層次需求的滿足為出發點。《標準2013》加入了社交娛樂服務等標準，這表明老人的心理狀況和社會參與受到了政府的重視，這與當下的“積極老齡化”觀念相切合，政策鼓勵老人在步入老齡化的過程中充分發揮自己的潛能，參與社會活動，并且這些活動都能得到充分的社會支持和法律保障。從設施配備標準來看，《標準2001》涉及養老機構的基礎設施的規定并不全面，《標準2013》則強調了養老機構的場地、建筑物、設施設備安全等問題。

（二）養老服務的信息化程度逐漸加強

《標準2001》中尚缺乏信息化管理要求。隨著信息技術的迅速發展，《標準2013》中著重提出了養老機構的信息管理，例如，建立入住老年人檔案，機構的檔案要有專人負責收集、傳遞和貯藏，同時機構的服務管理要運用信息管理系統，便于內部管理和信息公開。2016年，《上海市老齡事業發展”十三五”規劃》中明確提出推進養老服務信息化、智能化發展，建立全市統一的綜合養老服務信息化平臺，支撐老年人群全覆蓋、養老服務全方位、服務管理全過程、服務響應全天候的智慧養老體系。2017年，《開展養老機構“服務質量年”活動工作方案》提出養老機構要借助信息化手段和大數據平臺，建立健全信用信息記錄和歸集機制，加強與相關職能部門的信息共享和交換。

（三）養老服務質量建設日益得到重視

從《標準2001》可以看出，養老機構基礎設施設備的完善和更新已經受到政府的重視。《標準2013》對服務質量監督、服務質量評價與改進提出了新的要求。例如：開展服務滿意度測評工作，每年至少一次由機構負責人主持進行服務質量評價，并采取必要的改進措施和跟蹤評價，以持續改進服務質量。在2017年的“服務質量年”活動方案中，上海市提出“老人為本、質量先行”原則，緊緊圍繞老年人的基本照護需求，堅持服務為上、質量第一的理念，全面提升養老機構的服務能力、服務品質，讓入住老年人享受到安全、舒適、高品質的服務。

四、養老機構服務標準演變的局限性

盡管在政府的大力推動下，上海市不斷探索養老服務標準的改革與實踐，取得了顯著的成就。但是，迄今為止專門針對養老機構服務標準建設的政策尚未形成一個完整的、標準化的體系。近年來，上海市政府愈益意識到這個問題的重要性并積極地研究和出臺相關政策。然而，無論是從標準的制定依據或是實施效果來看，還存在著較多的局限性或亟待解決的短板。

（一）重視硬件設備數量而輕視結構性問題

目前上海市養老機構服務標準主要聚焦于養老機構設施設備的齊全性和供給量的大小等。從規范化文件中可以看出，近年來對于養老機構的基本設施、房屋及配套設施、建筑物等的要求偏高，這是值得肯定的，伴隨國家政策的出臺，上海市加快了養老機構建設的步伐，養老床位數量迅速增加，同時也導致了中心城區養老床位供不應求，郊區養老機構門庭冷落。可見，單純地提高規模和數量使得養老服務機構的結構性問題更加突出;一方面突出表現在普通供養型床位和護理康復型床位的比例嚴重失衡，另一方面，表現在養老床位嚴重失衡。因此，上海市在發展機構養老服務的過程中，一定要處理好養老機構的數量與結構之間的關系。

（二）對服務過程重視不足導致標準的可操作性不強

養老服務標準關乎養老機構運營、政府權力與責任劃分以及老人自身的利益等各個方面。《標準2001》對老人的基本服務、養老機構的設施設備、行政管理等方面作定性描述，然而某些規定比較模糊、片面、缺乏可操作性。《標準2013》從量化的指標入手，對建筑物、設施、用房等標準作了比較詳細的規定，但是對于養老機構的服務和管理要求只是略作修改，在量化的指標說明和解釋方面并未充分涉及和展開，這對于養老機構服務的提供造成了一定的難度。為了使服務效率更精進，流程更簡化，更好地體現以人為本的理念，標準制定與實施部門需要從實際出發，對上海各區養老機構提供服務的全過程深入調研，要依靠大數據支撐，避免資源分配不合理等問題對養老服務的公平性和可及性產生不利影響。

（三）缺乏基于結果導向的養老服務質量標準體系

就養老機構提供服務而言，首先依據老年人在老齡化過程中的不同需求，提供多元化與多層級的服務; 從時間的長軸來看，服務的內容應該覆蓋老人全生命周期。老人作為機構養老的最終客戶，則是細致的生活照料、醫療服務和周到的膳食安排等養老品質的體驗者，老人的反饋是服務質量提升的有力依據。例如電梯問題，諸多政策文件中只提到了電梯不應該與臥室、起居室貼鄰設置，事實上，老人頻繁地需要外出，據筆者觀察，有些老人根本不會用電梯，失智失能老人更是無法使用電梯，但是鮮有護理人員愿意陪老人坐電梯，陪老人出去曬太陽。養老服務質量標準應該要以服務對象的主觀感受為基礎，而不是片面地由提供服務的專業人員來決定，從實現老人的需求著手，養老機構的服務應該致力于填補“老有所助”“老有所樂”的空白。

五、結語

上海市是我國最先進入老齡化的城市，在未來機構養老將為越來越多的老年人提供便利。養老機構的服務標準事關老人及其家庭現在和未來的生活質量，事關老年人對美好生活的持續追求。因此，對于上海市政府來說，更加合理高效、更加切合實際的養老服務標準的出臺已經到了刻不容緩的地步。政府在進行相關政策規劃時，要注意以下兩點：一方面，從需求角度出發，厘清需求層面可能面臨的各類問題，充分考慮老年人需求的真實性、發展性、獨特性等問題，以此作為標準制定的重要依據;另一方面，從供給角度出發，需要理念和觀念的革新，政府要認識到養老服務作為準公共物品的供給特殊性，同時引入新型的公共服務理念，鼓勵公眾參與養老服務質量標準的制定和完善。此外，由于養老機構服務質量的改進關乎養老服務的成本核算及其價格調整，養老機構服務性價比的不確定性會對養老服務業的發展造成影響，因而有必要對養老機構的定價機制進行深入研討。

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*基金項目：上海市哲學社會科學規劃課題（項目編號：2016BGL012）。

（作者單位：上海工程技術大學社會科學學院）