國土空間規劃立法的邏輯路徑與基本問題

李林林，靳相木，吳次芳

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058；2.浙江大學土地與國家發展研究院，浙江 杭州310058）

1 引言

國土空間規劃立法是中國空間規劃制度和體系發展到一定階段的必然產物。自十八大以及十八屆三中、四中、五中全會接連強調生態文明建設以來，空間規劃體系作為生態文明制度體系的重要組成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”。2015年發布的《生態文明體制改革總體方案》則要求，要構建“以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。中央政策演進的同時，實踐中自2014年陸續開展的市縣“多規合一”試點與省級空間規劃試點也取得初步成效[1]。現行法律法規體系下，作為合一主要對象的土地利用規劃、城鄉規劃等都有相應國家法律支撐，也亟需對合一后的空間規劃進行立法。2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》將現行分散在各部門的規劃職能一并整合到重新組建的自然資源部，一方面為規劃權的統一行使提供了前提，另一方面也為統一的國土空間規劃立法奠定了組織和制度基礎。

國內學界對空間規劃立法問題的研究主要限于對各規劃單行立法如何完善的討論，如土地利用規劃單獨立法[2]、《城鄉規劃法》的改進[3]等。對如何在多規合一基礎上制定中國統一的空間規劃立法，有學者在對比了制定全新且單行的《空間規劃法》、修改有關空間規劃的現行法律法規等路徑基礎上，提出可以通過多法融合打造《土地管理法》的升級版——《國土空間管理法》[4]。但總體來說，目前中國法學界在此方面的系統研究相對比較缺乏。國際上對空間規劃立法的研究，主要涵蓋規劃權的性質與分配[5]、規劃權與財產權之間關系[6]、規劃審批程序簡化、規劃編制和實施過程中的公眾參與[7]等問題的討論。從各國空間規劃立法實踐看，部分國家也曾因規劃立法繁雜、細碎和分散影響了空間開發質量和效率，并因此采取了“多規合一”“多法合一”，乃至“多證合一”的修法過程，如荷蘭新的《環境和空間規劃法》（2021年生效）[8]。相關國際空間規劃立法研究可以為中國提供借鑒。

涉及統一的空間規劃制定技術層面，學界已有較多討論[9-11]。本文主要集中在對多規融合基礎上制定中國統一空間規劃立法的邏輯路徑，及其涉及的基本問題的研究。在對現行空間性規劃法律法規體系總結梳理的基礎上，本文堅持從問題意識出發，按照“立法前需理清的相關理論問題——涉及新法自身的基本法律定位——需整合后納入新法的現有規定”這一邏輯思考路徑，對中國統一的國土空間規劃立法的邏輯，以及新法制定涉及的基本問題進行分析。

2 現行規劃法律法規體系及存在問題

根據相關法律法規文本中涉及規劃類別的不同，可將中國（中央層面）現行有效的（空間性）規劃法律法規分為城鄉規劃類、土地利用規劃類、國土規劃類、資源環境保護類規劃以及基礎設施類規劃（表1）。通過對其內容和結構的梳理，中國現行空間類規劃立法呈現以下特點：（1）規劃層累[12]且相關立法較為分散，主要由規劃部門和規劃職能分散導致；（2）有關規劃立法的法律法規級別不高，特別是在國土規劃、主體功能區規劃與區域規劃方面尚未制定專門立法[12]；（3）各類（包括經濟和社會發展）規劃之間的地位以及相互關系不明確，整體來看，主要空間類規劃制定的依據都是5年一變的國民經濟和社會發展規劃（如《土地管理法》第17、24條，《城鄉規劃法》第5條），這間接加劇了實踐中各類空間性規劃的不穩定性；（4）現行相關立法多數體現的是管理型立法的特征，側重對各類規劃制定和實施等不同環節的管理，對公眾參與的規定不充分。

這些特點既指出了新法制定所面臨的問題，也指明了立法要實現的目標。一是，要實現空間類規劃領域的統一立法，包括將尚未法定化的國土規劃、主體功能區規劃以及區域規劃納入立法；二是，要明確新法與現行相關法律與中央政策之間的關系，包括與各類經濟和社會發展類規劃，以及與《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律之間的關系；三是，在堅持將空間規劃作為可持續發展必不可少的公共管理工具的定位同時，確認與保護受空間規劃影響的私主體權益，實現從空間管理向空間治理（注重多方參與、合作與協調）的漸進轉變[13]。

表1 中國現行主要（空間類）規劃法律法規體系（中央層面）Tab.1 The current legal system of (spatial) planning in China (the central level)

3 涉及新法實體性內容的相關理論問題

上文論及中國現行相關空間規劃立法多為對各類規劃從編制到實施的具體程序的管理性規定。從節省立法成本以及提高立法效率的角度考慮，新的國土空間規劃立法在性質上也屬于管理型立法，但該立法將不僅僅是一部規劃程序法，更要有涉及規劃實體性內容的規定，包括規劃權的法律性質界定，以及規劃權力劃分的理論等。

3.1 規劃權的性質及其行使限制

在對公法和私法有明確界分的國家，規劃權屬于公權力范疇，是國家以實現現有各類（自然）資源及生態環境的安全、節約、有效和可持續利用為目的，賦予各級政府對各類資源與環境的利用進行宏觀調控的權力。世界范圍內，現代規劃權的起源與人類對自然資源的破壞，以及高度城市化后引起的城市住宅問題有關[14]。本質上，政府享有和行使規劃權是為了維護公眾在資源利用與生存環境方面的公共利益，進而會對相關私主體的權利和利益進行干預和限制。在現代法治國家，一般都通過立法對此種干預和限制做出限定，為政府規劃權的行使提供合法依據。按類別不同，可分為直接限制和間接限制。直接限制比如在規劃過程中，涉及資源的配置和開發利用時應盡量采用市場交易手段，減少行政手段的使用。間接限制主要指通過建立和完善權力行使的內部和外部監督機制，以防止和減少規劃權的濫用。

盡管規劃權的行使是以維護公共利益為前提，但落實在具體空間范圍時會對相關權利人的（空間）權利構成限制。因此，在界定政府規劃權行使邊界的同時，需承認并保護相關權利人的空間權利。實質上，作為法律上明確規定的“空間權”概念只存在于美國的空間立法當中，如1973年俄克拉荷馬州率先制定的《空間法》。在大陸法系的德國、日本以及中國臺灣地區，對土地地上/下空間利用的權利屬于“地上權”（用益物權）范疇，由所依附土地的所有權人所有，不能成為單獨的不動產所有權[15]。中國《物權法》第136條雖未明確使用“空間權”的概念，但規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，此處的建設用地使用權即大陸法系中的地上權。

與其他大陸法系國家不同，土地公有制下，中國（大陸地區）空間權首先由作為土地所有權人的國家或者集體所有，私主體只能通過建設用地使用權的出讓等方式才能取得對建設用地及其上、下空間的使用權利。根據《物權法》第138條第（三）項規定，建設用地使用權出讓時，應在合同中明確規定建設物、構筑物以及附屬設施占用的空間范圍，據此可以確定建設用地使用權人取得的空間權利的行使范圍。此外，該空間建設用地使用權是以離開地表的土地上空或地中的一定空間為客體，權利人可排他性地予以支配，并經登記使其成為獨立的物權[16]。除此之外，中國現行規劃立法并未對相關主體的空間權做出規定，新的空間規劃立法應作出界定。

3.2 征收的規劃控制

作為一項重要的公權力，規劃權的行使與政府的征收行為密不可分。在兩者的內在邏輯關系上，現代法治國家背景下，政府征收權的行使受規劃控制，同時規劃是按照法律規定編制的法定規劃。以英美法系的美國為例，盡管從起源看，征收與規劃并非天然相連，但經過1954年的伯爾曼訴帕克案（Berman v. Parker），特別是2005年的凱洛訴新倫敦市案（Kelo v. City of New London），征收的規劃控制得到確認[17]。在大陸法系的德國，1794年《普魯士邦一般法》（the General Law for the Prussian States）的頒布首先承認了土地所有者在自己土地上自由從事建設活動的權利（第1章第8節第65條），同時規定該自由不得危害公益與公共安全（第1章第8節第66條）。1949年《基本法》（具有《憲法》地位）直接規定了私人財產權的社會義務（第14條），間接確認了政府規劃對私人財產權的限制[18]。

中國《憲法》第10條第5款關于“一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地”的規定，不但為國家規劃管理對私人建設自由的限制提供了正當性基礎，也為國家行使規劃權提供了法律依據。中國現行法律法規體系下的征收，包括集體土地的征收以及國有土地上房屋的征收。盡管現行立法確認了對集體土地以及城市房屋征收的規劃控制[19]，但并未對規劃的法定性以及征收與規劃之間的實質關系做出規定。在2017年5月23日公布的最新《土地管理法》修正案（草案）中，借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》，對作為集體土地征收前提的公共利益做出了明確界定，但從本質上來說，具體征收項目的合法性與否首先取決于地方規劃編制的合法性，其中充分的公眾參與是保障規劃合法性的關鍵。這也是下一步國土空間規劃立法的重點內容。同時，多規合一后制定的國土空間規劃也將（替代土地利用規劃以及城市規劃）為集體土地征收以及城市國有土地上房屋的征收提供統一的依據，一定程度上促進了統一的征收制度以及征收立法的制定。

4 新法的功能定位與規范對象

除了上述實體性內容之外，在新法的具體內容方面，筆者建議維持現行規劃立法中多數采用的從規劃體系構建、規劃編制，到規劃實施（包括修改）的立法框架，同時要解決新法的功能定位與規范對象問題。

首先，涉及新法的功能定位，需要處理好兩對關系：一是新法與其他空間規劃立法的關系。這涉及新法的具體實現形式問題。如果是直接由全國人大常委會制定單獨的《國土空間規劃法》，與其他立法即為平行關系；如果是由國務院經全國人大或其常委會授權先行制定《國土空間規劃條例》，那么作為行政法規，其法律地位要低于由全國人大常委會制定的《土地管理法》《城鄉規劃法》《環境保護法》等一般法律。盡管如此，作為對統一的空間規劃的全新立法，不管是采取制定法律、行政法規還是自然資源部部門規章的形式，在頒布實施后，其他相關立法應相應進行廢、改、釋。二是國土空間規劃與發展類規劃的關系。雖然2016年3月16日通過的《十三五規劃綱要》提出了“加快出臺發展規劃法”的目標，但目前各級各類經濟與社會發展規劃并不具備法律地位。在現行有關發展規劃立法的3個省級和2個設區的市級地方性法規中，仍將以國民經濟和社會發展規劃為代表的各類發展規劃作為土地利用總體規劃與城鄉規劃的編制以及修改依據。對于需經各級人大批準才能生效的國民經濟和社會發展規劃來說，雖然不是正式立法，但其制定程序確證了其作為法律性文件的地位，而約束的主要對象是各級人民政府[20]。區別于經濟發展類規劃，國土空間規劃的首要目的是實現對各類空間資源的保護性利用，而不是單純促進經濟增長。這就要求兩者之間不應只是單向的約束，而應該是相互協調、相互促進的關系。

其次，對作為新法規范對象的空間，根據《深化黨和國家機構改革方案》中對自然資源部“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的表述，應該涵蓋的是所有國土空間，是包括陸地海洋、城市鄉村，統籌上中下游、山上山下、地上地下的全域規劃。涉及空間的分類，在國家和省級層面，根據《全國國土規劃綱要（2016—2030）》以及《省級空間規劃試點方案》，可以按“三區三線”（城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）進行空間劃分。而在市、縣、鄉（鎮）一級，《土地利用總體規劃管理辦法》提出了“三界四區”（城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界、禁建邊界，允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區）作為城鄉建設用地管制邊界和管制區域。 除了橫向上的空間劃分，《物權法》第136條的規定提供了空間的縱向劃分（地上、地表、地下）方式。在覆蓋所有國土空間的前提下，新法應明確不同層級地域范圍內空間的劃分方式，以更好地保護和利用具體的國土空間。

5 基于已有規定完善空間規劃編制與實施法律機制

5.1 作為立法前提的空間規劃體系構建

科學合理的空間規劃體系構建必須基于對給定空間范圍內各類自然資源全面、深入的調查評價，這也是實施國土空間用途管制以及空間規劃編制的前提。除了要按照統一的調查依據、標準和體系盡快建立全國自然資源統一調查監測制度[21]外，筆者認為，在規劃編制主體方面，要在已有的涉及規劃編制公眾參與規定基礎上，進一步落實參與的具體程序規則設計（表2）。至于各級政府規劃權力的劃分，雖然《生態文明體制改革總體方案》提出了國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）的三級劃分，但筆者認為，新的國土空間規劃體系總體上應分為“兩層五級三類”。

“兩層”是指將國土空間規劃分為宏觀上的結構規劃或者稱為戰略規劃（中央和省級）和微觀上的地方規劃（市級以下）。“五級”是指空間規劃的編制主體包括中央、省、市、縣和鄉五級。雖然分三級編制主體可以賦予市縣政府更多的規劃自治權，符合規劃權下放的國際趨勢，但在中國，如果要在“定用途、定數量、定空間、定時間”的土地用途管制基礎上構建國土空間用途管制制度，仍需保留原土地利用規劃體系下市級和鄉級政府的規劃編制權力。此外，從2014年發布的市縣“多規合一”試點地區名單看，包括7個地級市（4個有下轄縣，3個沒有）和21個縣級政府（6個區、7個縣、8個縣級市），也間接承認了市級政府的空間規劃編制權力。“三類”是指國土空間規劃整體上包括總體規劃（主導性）、專項規劃（實施性）和詳細規劃（縣以下的單元規劃）（實施性）三類。總體規劃是主導性規劃，專項規劃以及縣級以下政府編制的詳細規劃是實施性規劃。至于不同級別和類別的規劃間的相互關系，在縱向上應當是自上而下的逐級控制，橫向上總體規劃與專項規劃相互促進。

表2 涉及規劃編制和實施各環節已有的法律規定及存在問題Tab.2 Existing rules on the formulation and implementation of planning and the associated problems

5.2 規劃編制法律機制的完善

涉及空間規劃編制的具體內容與程序，首先要明確空間規劃編制應遵循的基本原則。結合新法要實現的立法目標及相關法律規定，其至少應包括：（1）合法性原則，指規劃權的行使以及空間規劃的手段都應當在法律規定的范圍內；（2）綠色原則，主要是與《民法總則》第9條“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”（即所謂“綠色原則”）的規定相對接；（3）平等原則，指的是空間規劃的編制要體現公權與私權的平衡；（4）民主原則，主要體現在通過空間規劃編制與實施過程中專家以及公眾的充分參與，以確保規劃編制的民主性與公益性。

根據該環節已有規定及存在的問題（表2），筆者認為，為了保障多規融合后制定的空間規劃真正落地實施，需要繼續構建并完善空間用途管制制度，包括各類指標控制體系。具體落實上，除了建立分級（區分生態保護紅線和一般生態空間）分類（區分森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂等）的自然生態空間管理模式外，還需對生態空間內部建設用地、農業用地如何進行管控，生態空間內部用途之間如何轉換，以及生態空間是否以及如何向城鎮空間、農業空間轉變等問題制定一整套法律規則。同時，根據《生態文明體制改革總體方案》以及《自然資源部的職能配置、內設機構和人員編制規定》（2018），現行土地利用總體規劃中的數量指標控制體系（包括6項約束性指標和9項預期性指標）仍將保留，并進行簡化；新設開發強度指標作為約束性指標，控制建設用地總量。涉及空間規劃編制具體程序，主要問題是統一的空間規劃編制機構的確定。中央層面，自然資源部已成立國土空間規劃局專門負責組織編制全國國土空間規劃和相關專項規劃并監督實施。各級地方政府也應及時組建專門機構負責當地空間規劃的編制。涉及規劃編制的監督機制，現行主要空間類規劃都是由相應級別的政府，而不是人大批準。只是規定了在各類城鄉規劃批準前需經過本級人大審議。從實施效果看，中國尚未建立起有效的規劃編制監督機制。建議立法進一步規定空間規劃需要經過各級人大審議并批準實施，以強化規劃的法律效力。

5.3 規劃實施和修改的法律保障機制

在規劃實施環節，首先，要統一各類空間性規劃的期限，并完善規劃修改的法律程序。經過審批通過的空間規劃開始實施后，只有符合法定事由時才能啟動修改程序，同時必須征求相應空間范圍內利害關系人的意見，并對修改的必要性進行評估論證。因規劃修改對相關利害關系人的合法權益造成損害的，應依法提供補償。從提升中國國土空間治理能力和水平角度看，統一的國土空間規劃的制定也意味著現行各類規劃許可證審批程序的簡化與融合。在全國自然資源統一調查監測制度基礎上構建并優化國土空間動態監管和基礎信息平臺，有助于簡化和整合各類差別化的審批流程。結合中國當前正在進行的行政審批制度改革，以浙江省“最多跑一次”改革為例，可以進一步實現國土空間規劃審批、修改、補償和監管程序的便捷和高效，實現空間規劃領域的“多證合一”。然后，對在空間規劃編制、審批、實施，以及修改過程中的各類違法行為應設置相應的法律責任制度。比較而言，《城鄉規劃法》此方面的規定較為完善，為新法中相應內容的制定奠定了基礎。

6 結論與討論

一國空間規劃法律體系的建立與本國的政治制度有關。比如在實行聯邦制的美國和德國，地方政府擁有較大的立法權以及規劃權，相應的在中央／聯邦層面并未制定統一的國土空間規劃立法。中國實行的是單一制，地方政府立法以及規劃權力的大小取決于中央政府的授權，也有制定統一的國土空間規劃立法的必要。通過國土空間規劃立法的制定和實施，不但可以為“多規合一”后統一的國土空間規劃的制定提供法律依據，也推動了“多法合一”以及“多證合一”的實踐進程。從節省立法成本和提高立法效率角度考慮，新的空間規劃立法可借鑒現行多數規劃立法從規劃體系構建、規劃編制，到規劃實施（包括修改）的總體立法框架。同時，要增加現行規劃法律體系下沒有深入討論的涉及規劃權法律性質、受規劃影響的私主體空間權益保護等實體性內容，以提高立法的質量。

至于新法的具體實現形式，有學者在總結分析多個國家空間規劃立法并結合中國立法實踐基礎上，提出了由低到高，即從通過《土地管理法》的修訂覆蓋整合后的空間規劃內容，到制定單獨的《國土空間規劃條例》，再到制定單獨的《國土空間規劃法》的立法目標和路徑①嚴金明. 空間規劃立法路徑和框架建議，第11期UP論壇“協同推進國土空間開發保護法與空間規劃立法”，北京，2018年10月31日。。這與其他學者堅持的否定制定單獨《空間規劃法》的可行性，提出制定優化升級的《國土空間管理法》路徑[4]截然相反。盡管如此，兩者都將通過《土地管理法》的修訂實現國土空間規劃統一立法作為可行路徑。筆者認為，《土地管理法》的修訂并不能實現新的國土空間規劃立法所承載的目標。首先，《土地管理法》是中國土地管理和利用領域的基本法，主要負責對相關方面做出原則性規定，而當前的空間規劃實踐需要的是更整體、更全面和更細化的立法以推動各級空間規劃的落地實施。其次，在當前農村“三塊地”改革即將收官之際，《土地管理法》修訂的重點將放在農村土地制度改革，即主要涉及農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革上。如果將實現統一的國土空間規劃立法的目標也寄托在此次《土地管理法》的修訂上只會推遲這一進程，延緩立法對農村土地制度改革的推動作用。

基于空間規劃立法的必要性和緊迫性，以及實踐面臨的復雜性，在制定單獨的《國土空間規劃法》條件成熟之前，可考慮由國務院先行制定一部《國土空間規劃條例》（《立法法》第9條）。待經過實踐檢驗條件成熟之時，再將條例上升為單獨立法（《立法法》第11條）。同時，該條例的制定可以為十三屆全國人大委員會立法規劃中立項的《國土空間開發保護法》（需要抓緊工作、條件成熟時提請審議）的制定奠定基礎。國土空間的開發與保護涵蓋調查、評價、規劃、開發、利用、整治和保護等多個環節，作為其中重要一環的空間規劃的立法，在一定程度上會影響該法的立法進程。這也為將來的《國土空間開發保護法》直接吸收該《國土空間規劃條例》提供了可能性。