基于公共政策視角下的鄉村規劃改革策略探討

楊斯奇 （安徽建筑大學建筑與規劃學院，安徽 合肥 230601）

0 前言

近些年來，隨著經濟的全球化發展，我國的城鎮化水平飛速提高，勢頭迅猛，城鎮化的發展對鄉村的影響不斷的加大，也在一定程度上影響了現階段的鄉村規劃制定與實施，我國的鄉村規劃改革已經進入了一個新的發展階段。在這一階段的鄉村建設中，各種問題交織、匯集在一起，給鄉村規劃的改革帶來了巨大的挑戰。本文基于公共政策的視角，闡述了我國現階段鄉村規劃基本情況，并對鄉村改革中遇到的各類問題做出了簡單的分析，針對各項問題和鄉村發展的新趨勢，提出了相應的規劃應對策略。

1 公共政策內涵的分析與解讀

經過查閱國內外的相關資料，閱讀文獻文章發現，城鄉規劃的發展歷程有一個較為明顯的變化軌跡。國外城鄉的規劃發展，總結起來經歷了大概三個時期，首先注重物質空間的規劃，這是規劃形成的最初理念，簡單來說就是排房子，對于其他的功能和思想還沒有過多的思考；然后發展到關注社會經濟層面，城鄉規劃根本出發點是為了讓我們生活的區域得到更好的發展，統籌安排各項工作，平衡和解決與發展相關的各項問題；如今，城鄉規劃的發展已經轉向了公共政策的視角，形成了一套基于公共政策體制下的城鄉規劃體系。隨著我國進一步深化各項改革，特別是政治體制的改革，要求政府的職能從原先以經濟建設型為要點轉向面向大眾、服務大眾的公共服務型，這就使得城鄉規劃向公共政策方面的轉變顯得尤為重要。

1.1 公共政策內涵分析

公共政策，顧名思義，主要屬于公共管理學范疇，是第二次世界大戰以后誕生于美國的一門新型的交叉學科，傳統學派的公共政策研究由政治學和行政學派生而來，旨在從規范的意義上來平衡國家、社會和人民之間的利益聯系。權力機關為了解決公共問題、平衡各方面的利益，通過選擇和制定相關公共政策從而達成既定的目標要求。

對于公共政策的含義，世界各國許多學者都表達了自己不同的看法。美國的伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）認為，公共政策是由政治家制定的一種法律和法規；哈德羅·D·拉斯威爾（Harold.D.Lasswell）和亞伯拉罕·卡普蘭（Abraham.Kaplan）則表示，公共政策應該是一種有著具體目標、價值和策略的計劃；美國的政治學家戴維·伊斯頓（David Easton）則看法不同，他認為公共政策應該是政府部門對整個社會的價值認知做權威性的分配。從各位學者對公共政策的看法和表述中，我們可以總結出公共政策大郅包含的幾個內涵：首先是公共政策應該是由政府權力機關所制定的；第二，公共政策它是一種計劃、策略和指南；第三，制定公共政策是為了解決社會問題，引導、協調和平衡社會各方面的利益；第四，公共政策它是一種公共管理活動，是一個動態的過程。

1.2 公共政策的基本特征

作為一項面向公共的動態管理活動，公共政策具有突出的三個特征，即權威性，層次性，動態性[1]。

1.2.1 權威性

公共政策作為一項實施性的策略，權威性是其能夠確實落地的前提條件，離開了權威性，公共政策就缺乏說服力，最終只能停留在紙上，并不能落到實處。想要發揮公共政策的作用，權威性是必要的保障，公共政策的主旨是為了解決社會社會公共問題[2]，維護社會公眾的權利與權益，在它的實施過程中，就需要制定相關的法律法規來制約各個利益主體之間的行為，統籌和協調各方面的利益。在公共政策的實施過程中，可能會損害社會小部分、短期的利益，但它的出發點是為了促進整個社會的協調發展，保障長遠的公共利益，所以，從基于利益保障的角度來說，權威性是公共政策得以落地實施和發揮效果的基本特征。

1.2.2 層次性

公共政策的層次性是基于不同等級的政府權力部門來說的。由于制定公共政策的主體是政府權力機關，它有著自己的權力等級和管轄范圍，比如國家、區域、省市、地方等幾個層面，因而公共政策也呈現出不同的層次和效用。根據這種特征，公共政策的層次性可以分為三類，首先是元政策，它是國家的根本政策，指導和規范基本政策與具體政策的制定，規定著各項政策制定的思想方法與理念；其次是基本政策，主導著具體政策的實施，確定了具體政策制定應該遵循的基本原則[3]；最后是具體政策，是最終實施的實質性政策，貼近公眾的利益，我們通常接觸到的都是具體性的政策。

1.2.3 動態性

各國學者都提到了公共政策是一項政府活動，是一項為了協調利益矛盾而不斷發展的動態過程。問題會隨著所處的狀態不斷變化，社會發展的不同時期會存在不同的問題，這就要求公共政策要做到適時而變。同時，政策的制定具有一定的滯后性，從發現問題、反映問題到制定策略，最后頒布實施幾個環節，問題可能已經產生了新的變化，此時又必須要調整相關政策，應對新的矛盾。同時，在政策的實施過程中，必定會觸及某些群體的利益，這就不可避免的引起摩擦與矛盾，此時，公共政策就需要權衡各方面，及時的做出調整。由此可見，公共政策必須具有一定的動態性，以應對隨時發生的變化，在不斷的動態調整中，發揮出應有的作用。

2 城鄉規劃與公共政策的關系

從根本上來說，城鄉規劃屬于公共政策范疇。首先，作為一項實施型的策略，城鄉規劃制定的主體同樣是政府權力部門，為了促進經濟和社會的不斷發展，規劃方案也在不斷地完善，它的出發點是為了妥善解決規劃區域內所存在的問題，尋求一種合理的發展方式以平衡各個利益主體的要求。現階段城鄉規劃在給我們描繪美麗藍圖的同時，強調規劃的實施性，以及調整與反饋過程，體現出作為公共政策的一種管理的過程。

2.1 城鄉規劃的權威性

《城鄉規劃法》是國家頒布的法律，從根本上保證了城鄉規劃的權威性。作為一項重要的政府職能，城鄉規劃在一定程度上體現了作為管理者的政府部門指導和管理城市與鄉村的發展建設的政策導向性[4]。政府通過控制城市土地的使用、空間的布局等各個方面來直接影響城鄉的發展。規劃的制定和修改過程更能體現作為公共政策的權威性，必須經過相關主管部門審批同意，在實施以后規定著權力范圍內所有建設開發行為，一切建設活動必須以規劃方案為行動準則。

2.2 城鄉規劃的層次性

城鄉規劃同樣體現出了層次性，從宏觀層面的戰略規劃、總體規劃，到中觀層面的控制性規劃，再到微觀層面的修建性規劃，都帶有著明顯的等級結構，并且與政府部門的行政體系架構有著逐級對應的關系。

2.3 城鄉規劃的動態性

城鄉規劃的定義是研究城市和鄉村的發展、統籌安排各項設施建設以及合理布局空間。對于未來的發展，我們無法做出完全準確的判斷，此時就需要及時做出調整以適應不斷變化的發展趨勢，城鄉規劃并不是一種最終的狀態，這就體現出了城鄉規劃的動態性。我國現在正處于經濟快速增長的重要時期，城鄉發展建設日新月異，因而更加需要城鄉規劃適應這種變化，在不斷的調整中促進城市與鄉村更好的發展。

3 城鄉規劃中的鄉村規劃

隨著中國城鎮化速度的快速發展，鄉村規劃越來越受到人們的關注[5]。2007年，為了加強城鄉規劃的管理，改善人居環境，協調城鄉的空間布局，經全國人民代表大會討論通過，頒布了《中華人民共和國城鄉規劃法》，《規劃法》明確表示，我國的城鄉規劃體系涵蓋了包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村規劃五大方面內容，進一步強化了鄉村規劃的地位。鄉村地區歷來是傳承我國傳統地域文化的重要地區，由于受到傳統思想的影響，農村在現代城市化的進程中，一直處于比較被動的位置，并且容易產生種種矛盾，阻礙城鎮化的發展，鄉村的穩定成為中國的城鎮化建設中至關重要的一個環節。

我國地域廣大、幅員遼闊，鄉村所處的地域環境復雜，經濟發展情況不一，社會文化多元和村民需求差異巨大，這導致了在實際的規劃實施過程中，存在著諸多的問題，其中最為突出的就是規劃標準的無序和范圍界定不清，因為《城鄉規劃法》頒布的時間較晚，關于鄉村規劃的相關法律條文在時間上與之不相匹配，現行的城鄉規劃體系對應的是行政建制的等級，而鄉與鎮屬于同一等級，但是鄉集鎮與鎮區卻是屬于兩個不同的范疇，因而相關的概念亟待統一。

3.1 鄉村規劃的特點

3.1.1 鄉村規劃的綜合性

鄉村規劃并非簡單意義上的空間規劃，需要考慮方方面面綜合相關的問題，首先需要解決的是發展問題，包括生態環境、用地選址、產業發展等等，需要根據不同地區的實際情況選擇相應的對策，統一協調土地利用規劃和空間利用規劃，從而解決鄉村的綜合性規劃問題。

3.1.2 鄉村規劃的實施性

鄉村規劃是一項實施性的規劃，需要強有力的政策作為支持。鄉村規劃關系到農村人民群眾的切身利益，要落實到鄉村建設的實處；從農民的視角來看，他們渴望改善自身的生活狀況和生存環境，需要的是時間短見效快的規劃。鄉村規劃的受眾群體就是廣大農民群眾，在實施過程中需要充分考慮他們的意愿。

3.1.3 鄉村規劃的創新性

鄉村規劃應是一項創新型的規劃。鄉村規劃沒有固定的模式，它的制定與實施需要結合當地鄉村的實際情況做出相應的調整。在規劃的制定期間，考慮到鄉村所處的區位條件、生產發展的條件階段，同時，地域文化特色也是一項重要的影響因素，在綜合考慮規劃部署之后方能推進實施，這就要求鄉村規劃需要有創新性，能夠因地制宜，排除各項困難落地實施。

3.1.4 鄉村規劃的全過程性

鄉村規劃普遍存在的問題之一，就是規劃建設與管理的脫節。舉例來說，在鄉村中設置垃圾桶和垃圾站，初衷是為了改善農村的生態環境，防止垃圾的隨意丟棄與堆放，提高村民的生活品質，但隨之而來的問題是，由于區位原因，城市環衛部門不能兼顧到農村偏遠地區，雖然村民集中收集和堆放了垃圾，但是卻沒有人來回收處理，隨著時間的推移，這些環衛設施最終成為了擺設，同時因為管理不當，很快就變得破舊不堪。透過垃圾桶問題可以看出，鄉村規劃應是一種全過程的規劃，這樣才能保障規劃前、實施中、完成后的有效監督和管理。

3.2 現階段鄉村規劃面對的問題

3.2.1 鄉村老齡化

隨著經濟的發展和城鎮化速度的加快，大城市產生了巨大的人口吸引效應，在城市中擁有更多就業機會和經濟收益，這就帶來了的城鄉的人口流動，這些流動人口有著明顯的由農村向城市集中的態勢，特別是青壯年勞動力，不再從事傳統的農業勞動，轉向城市的服務性行業和制造業，隨之而來就是鄉村人口老齡化問題。

3.2.2 鄉村空心化

鄉村空心化是由與大量的村莊建設用地被荒廢和閑置所導致的。農村中擁有著大量的外出務工人員，他們之中有的是常年在外打工，很少或者過年時候才回農村老家，有的則是在農閑時間出去打工，這些外出務工人員往往在農村都擁有房屋住房，因為常年不在家，導致了房屋的長期空置。此外，通過置業或升學方式獲得市民待遇的農村人口，在農村依舊保留著祖宅，也進一步加劇了鄉村空心化的現象。

3.2.3 鄉村與城市的差異

首先是空間上的差異，鄉村分布較為松散，密度相對偏低，并且對自然環境有著很強的依賴性；其次是鄉村的社會結構相對穩定，農村的居民普遍具有強烈的家庭歸屬感[6]；并且農村的自治特征較為明顯，有著較強的自我管理和修復的能力，對新鮮事物缺乏了解，信息交流較為閉塞，對于外界文化的沖擊有著一定的抵觸心理。

4 鄉村規劃改革應對策略

長期以來，我國的農業社會發展，伴隨著鄉村的同步發展。自發生長的鄉村，很多都沒有合理的規劃局部，更不必談相對應的管理與指導，而為了經濟的快速發展和實現富國強國的目標，城鄉規劃的目光一直聚焦在城市發展的層面，進而忽視了我國鄉村的發展，對鄉村的規劃與建設認識不足，在實施過程中存在著重物質、輕文化，重效果、輕管理的現象，導致了鄉村規劃的發展一直停滯不前，無法取得實質性的成效。為了改善這種狀況，鄉村規劃的改革需要做出積極的應對策略。

4.1 政策改革策略

鄉村的發展，需要政策方面的相關支持，面對新形勢下的鄉村規劃，需要從政策與機制方面找尋改革的突破點。

健全鄉村的社會保障體制，有效引導鄉村人口向城鎮人口轉移，從而適應新型城鎮化的各項要求，城市有計劃的放寬鄉村人口的戶口遷移政策，在吸引人口的同時將其轉化為城鎮人口，引導農村轉移人口到城市中置業安家，有條件的地區還可以考慮就地城鎮化的形式；完善和推廣社會保障體制，縮小城鄉之間、區域之間、階層之間的差距，并且為社會的弱勢群體提供基本的保障；完善鄉村的管理體系，傳統的鄉村規劃已經難以適應當下鄉村發展新的要求，并且后續的管理工作不能及時到位。需要探索和發展新的鄉村規劃體系，在規劃中融入對鄉村空間、土地利用等多方面的研究。鄉村規劃的管理是規劃活動中較為薄弱，也最容易被忽視的一環，在規劃完成實施后應加強對鄉村規劃的反饋、監察、管理工作的全過程參與，確保鄉村規劃的作用與效果能夠最大程度的發揮。

4.2 因地制宜策略

由于我國地域遼闊，不同區域鄉村的發展情況各不相同，鄉村規劃的制定與實施應考慮實際情況，因地制宜，對于不同地區的鄉村而言，需要根據所處的自然環境、社會結構、傳統風俗文化等方面的特征，確定規劃發展的重點；對于不同發展形態的鄉村而言，就其現狀進行相應的規劃，有產業發展基礎的特色鄉村，可以增加基礎設施和服務設施來促進和引導產業的發展，提升鄉村的競爭力，增強發展的動力；傳統古村落的發展則是以“保護優先”為基本原則，避免破壞鄉村的總體環境，要用“綠色可持續”的思想制定相關規劃，并將生態保護等思想融入到鄉村規劃之中。

5 總結

在中國城鎮化快速發展的今天，我國鄉村規劃的發展關系到廣大農民群眾的切身利益，同時也影響到我國的城鎮化發展。鄉村規劃具有著地域性和特殊性，與城市規劃之間也存在著一定的差異，我們應當從多角度出發，在實踐中摸索，充分挖掘鄉村的社會、經濟、文化價值，基于公共政策的角度綜合考慮制定相應的規劃，通過全程跟蹤監察、動態管理等手段，提出建議性的改革策略，進一步提高規劃實施的效果。