墨爾本的韌性城市戰略與行動計劃

王江波，茍愛萍

（1.南京工業大學建筑學院，江蘇 南京 211816；2.上海應用技術大學生態學院，上海 201418）

1 引言

墨爾本是澳大利亞第二大城市，位于南部濱海地區，是維多利亞州首府，世界著名的旅游城市，澳洲的文化和工業中心，以紀念英國首相威廉·蘭姆——第二代墨爾本子爵而命名。墨爾本的人口構成非常多元化，430萬居民來自180多個國家。預測顯示，到2051年墨爾本將有770萬人，并有可能成為澳大利亞最大的城市，人口規模的變化速度是前所未有的。當前，墨爾本正面臨著兩大危機，一是全球化，二是氣候變化。全球化給當地的經濟和社會帶來的諸多不利影響，氣候變化則增加了極端事件的風險。為了應對這種日益增加的復雜性和不確定性，使得當地社區能夠適應這些不斷加快的變化和相關的壓力，并茁壯成長。墨爾本進行了創新試驗，開展了廣泛的合作。《韌性墨爾本》計劃將是這一過程中一個重要的貢獻者，將不確定性轉化為機會[1]。

2013年12月，墨爾本成為首批加入100 RC網絡中的32個城市之一[2]。100RC，即100個韌性城市，是由美國洛克菲勒基金會創立的國際網絡組織，幫助世界各地城市應對自然的、社會的和經濟的挑戰。2015年6月，墨爾本發布了《墨爾本初步韌性評估》，這是第一個在澳大利亞發表的該類文件。報告梳理了現有的韌性倡議和實踐，對墨爾本的現有韌性能力進行了認知。2015年12月，澳大利亞政府發布了一份全國性的氣候韌性和適應性戰略，闡述了澳大利亞如何管理氣候風險。2016年6月1日，墨爾本市政府發布了《韌性墨爾本》計劃，包括韌性的愿景、目標、行動領域、原則和行動項目計劃。在行動計劃中，包括3個旗艦行動，還有15個支持行動和15個一致行動。

2 面臨的挑戰

30%的墨爾本居民在家里說英語以外的語言，超過33%的人出生在海外。預測顯示，到2051年，墨爾本人口老齡化程度是目前的3倍，新住宅的需求量是160萬套，城市面臨的就業、交通和醫療服務的壓力也會越來越大。

1995-2009年，墨爾本經歷了嚴重的干旱，土壤水分含量很低，植被也非常干燥。2009年，連續多個毀滅性的沖擊事件同時發生：黑色星期六的森林大火造成173人死亡，數以千計的房屋被毀，破壞了近50萬人的電力供應；伴隨著熱浪，374多人死于與高溫相關的疾病。在2010年底和2011年初，從西邊來的大雨帶來了南半球歷史上最嚴重的洪水。氣象報告顯示，未來每年將有超過26天以上的35℃及以上的高溫天。

3 韌性目標與原則

3.1 韌性愿景與目標

《韌性墨爾本》中提出了未來墨爾本的韌性愿景：可行的、可持續的、宜居的和繁榮的。愿景下面還有4個目標：一是團結使得城市更強大，讓居民為自己和其他社區的安全和健康積極承擔起責任；二是我們共享的家園，促進社會凝聚力和平等的機會，維持健康的建筑和基礎設施；三是一個充滿活力的經濟，為當地提供就業機會，支持適應性強的勞動力為未來的就業做好準備；四是一個更健康的環境，在人口不斷增長的同時，使自然資產和生態系統變強大[3]。

3.2 韌性行動原則

墨爾本采用了一種跨學科的方法來整合力量，抵御面臨的所有沖擊和壓力。韌性行動的原則包括4個方面，一是適應，減少遭受未來的沖擊和壓力；二是生存，抵御破壞并恢復到比原來更好；三是繁榮，顯著提高人們的生活質量；四是嵌入，將韌性思想嵌入當地的大型機構和工作方法中。

4 韌性行動項目計劃

4.1 適應

4.1.1 旗艦行動1：大都市森林戰略

植樹造林，擴展和連接墨爾本現有的城市綠化，以改善生態系統的健康狀況，減少熱浪和洪水等自然災害，使墨爾本變得更綠色、更涼爽。需要完成的工作包括：明確可以擴展綠化的區域和可以采用的方法，資源共享的方法，樹冠層覆蓋的空間范圍的準確信息，為公用事業提供者和基礎設施的業主解決實施過程中的障礙等。

4.1.2 支持行動1：整合水資源管理框架

通過開發鼓勵水敏性的城市設計和綜合水管理的決策支持工具，來更好地利用現有的水資源，減少遭受干旱和洪水。該行動將在不同層次的政府中開發一個共同的技術框架，使更多的方法能夠在不同地區和子流域地區來協調管理水資源。

4.1.3 支持行動2：鄰里項目

通過培訓，這一舉措將有助于社區群體把墨爾本周圍的未被使用的土地轉化為一個新的公共空間網絡，涉及8個鄰里的24個未使用空間。鄰里項目將為參與的社區提供12個月的能力建設指導，解決社區主導的空間制定項目的障礙。

4.1.4 支持行動3：新公寓試驗

韌性墨爾本實施辦公室將支持一個新的發展計劃，為民眾提供更多的公共住房。墨爾本公寓項目將把所有權范圍內的房屋租給更多的公屋租戶，并為進一步類似項目的發展提供資金流。試點項目提供新的兩室和三室的公寓給符合特定資格標準的社會住房租戶。目前，該試點項目不以盈利為目的，沒有商品及服務稅，房屋租金比市場價值低35%。

4.1.5 支持行動4：地方政府采購可再生能源

這一行動將使參與的議會投資于可再生能源，轉向更清潔的技術，從而使能源來源多樣化。這將使議會通過解決金融、監管、風險和市場壁壘問題，來支持新興的可再生能源產業。

4.2 生存

4.2.1 旗艦行動2：維多利亞州緊急管理社區韌性框架

確保所有應急管理機構的活動，以促進社區更好地抵御沖擊和恢復到原來水平。這一行動將為維多利亞州的應急管理部門建立一個全面的社區韌性框架。這是《維多利亞州應急管理戰略行動計劃2015-2018》中的一個為期三年的關鍵行動，目的是創造更安全和更具韌性的社區。韌性墨爾本實施辦公室正在共同努力，制定實現社區韌性的方法。

4.2.2 支持行動5：了解社區韌性的驅動力

這一舉措將促進了解社區成員互相幫助的障礙和機會，鼓勵形成更多的有凝聚力的社區。這項研究將有助于韌性墨爾本實施辦公室和其他組織制定計劃，承擔更多的責任，幫助人們了解別人的需求。

4.2.3 支持行動6：以社區為基礎的韌性綱要

將制定一個以社區為基礎的韌性綱要，探索不同社區如何應對突發事件的方法。通過識別和展示領先社區的韌性做法和經驗教訓，使得這些知識可以得到較好的共享和傳播。

4.2.4 支持行動7：創新保險方案

韌性墨爾本實施辦公室將支持創新的方法，使保險可以讓更多的墨爾本人負擔得起。這意味著當意外的沖擊威脅居民的生計時，更多的居民將能夠快速恢復。新的保險方案將為低收入者提供基本的服務，包括財產和汽車保險等。

4.3 繁榮

4.3.1 旗艦行動3：都市循環網絡

墨爾本的大都市議會將與維多利亞州的主要運輸機構合作，建立一個自行車路徑網絡，以幫助自行車成為替代汽車的一個更安全、更實用的出行方式。

4.3.2 支持行動8：社區主導的鄰里更新和發展試點項目

社區主導的鄰里更新和發展試點項目將支持居民參與鄰里的基礎設施規劃。在首輪，將涉及五家物業公司的合作伙伴關系。該項目將包括一系列的開發類型，從多單元建筑到整個街區改建。

4.3.4 支持行動9：減少交通擁堵和促進社會交往的方案征集

鼓勵當地和全球的民眾和企業家提出減少墨爾本交通擁堵和促進社會交往的創新性解決方案。這將為決策者提供一個巨大的知識資源庫，通過廣泛的公眾參與，舉辦國際競賽，并評選獲獎方案。

4.3.5 支持行動10：組建年輕人的韌性生活實驗室

鼓勵制定有助于年輕人設計出以自己的技術為基礎的戰略，以解決影響青年心理健康的壓力和沖擊。富有韌性的生活實驗室將匯集年輕人、研究者、政策制定者、雇主、衛生工作者、家長和技術供應商，調查、設計、創建和測試創新技術，促使年輕人解決個人問題，減少各種沖擊和壓力對青年的傷害。

4.3.6 支持行動11：建立學生職業指導平臺

通過在線平臺將學生與導師聯系在一個安全的網絡環境中，讓學生了解其未來的職業生涯，制定教育路線圖，開發新的技能以便面對行業挑戰，以及了解企業高管如何到達他們今天的地位。

4.3.7 支持行動12：評估中小企業運營中的韌性問題

為了幫助墨爾本的中小企業了解他們最大的業務問題和漏洞，韌性墨爾本實施辦公室將與澳大利亞和新西蘭的實驗室合作，借助一個免費的在線資源，給中小企業提供培訓。

4.4 嵌入

4.4.1 支持行動13：成立韌性墨爾本實施辦公室

建立一個辦事處，以監督各項韌性行動計劃的成功實施，特別是維多利亞州應急管理辦公室、維多利亞州市政協會、環境部門、土地部門、水務和規劃部門等機構負責的行動項目。該辦事處將監督每一個行動的治理結構的建立，完善的行動，新的行動的發展，并監測和報告行動的進展情況。此外，該辦事處將與當地政府及其相關協會合作，在理事會的計劃和過程中嵌入韌性建設行動。

4.4.2 支持行動14：設立墨爾本韌性城市講座教授

在墨爾本大學設立一個講座教授的位置，引導和協調墨爾本韌性建筑行為和城市應變能力的學術工作，有助于將韌性知識嵌入到學術研究項目和其他活動中，如測量重要貢獻者心理韌性指標的社區實踐活動。

4.4.3 支持行動15：對地方政府雇員開展韌性訓練

針對墨爾本大都會當地政府雇員，開發的一個韌性訓練計劃，以便能將韌性原則納入各級地方政府部門的日常工作中。學習內容主要包括有關城市韌性的全球實踐，成功經驗和教訓。

5 啟示

新世紀以來，我國城市化進程加快，各類災害事件頻發，提高城市韌性能力是當務之急[4-5]，墨爾本的韌性戰略和行動計劃對我國的韌性城市建設具有較好的借鑒意義。

第一，韌性戰略和行動計劃的目的不僅僅是保證城市的安全，更重要的是保障城市的活力和繁榮。墨爾本的韌性計劃所涉及的范疇遠遠超過我國當前城市綜合防災規劃的范疇，而國內在進行了機構改革之后，綜合防災規劃的綜合性必然會得到加強，未來突破的方向可以從韌性墨爾本中得到啟示。

第二，韌性墨爾本在重視硬件建設的同時，更重視軟件建設的問題。正如報告中提出的，人是所有城市的核心。規劃中所有行動計劃的提出都是為了解決不同人群的特定問題。一方面，設立新機構和新機制，從頂層設計角度來促進韌性行動計劃的實施；另一方面，對社區、學生、青年、中小企業問題的重視，一系列針對基層的行動計劃，也將從實施者和參與者的角度出發，保障計劃能夠得以成功實施。韌性墨爾本的制定和實施，充分體現了“以人為本”精神，也體現了規劃的社會性和包容性。