結合政策法規解讀我國城市軌道交通的發展歷程

梅建萍

(中國城市軌道交通協會, 100038，北京//統計師)

城市軌道交通(以下簡為“城軌交通”)作為大容量、快速、高效、環保的公共交通系統，對促進經濟社會發展、優化城市空間布局、轉變交通出行模式和提高出行質量具有巨大作用。我國城軌交通作為城市的重要基礎設施，其發展伴隨著改革開放的發展進程，與城市經濟增長密切相關，對經濟的增長有明顯的拉動作用，其產生的宏觀社會效益大于企業本身的微觀經濟效益。近年來，通過國家政策和自主創新的推動，城軌交通快速發展，并且不斷向世界先進水平邁進。

1 城軌交通發展的兩個主要時期

回顧我國近60 a城軌交通的發展歷史，大體可分為起步和快速發展兩個主要時期[1]。

1.1 起步時期(1965—2000年)

1965—2000年是我國城軌交通的起步時期，以1978年改革開放為界劃分為起步和成長兩個階段。

1.1.1 起步階段(1965—1978年)

1953年開始實施國民經濟第一個五年計劃，北京市委從城市發展和戰備的角度出發，首次提出了修建地下鐵道的戰略設想，并得到中央的認可。1956年10月北京市地下鐵道籌建處成立后，地鐵籌建、規劃、設計和勘探試驗工作在蘇聯專家指導下相繼展開，1961年底因國民經濟困難而暫時擱置。1965年中央批準了北京地下鐵道“一環兩線”實施方案，1965年7月1日舉行北京地鐵開工典禮，標志著中國第一條地鐵線路正式開建。

1969年10月1日“北京站—蘋果站”開通運營21 km，成為我國第一條開通的地鐵線路，開創了城軌交通的新時代。這比1863年倫敦開通的世界第一條地鐵線路晚了100多年。1970年6月天津開始修建地鐵作為地下戰備堡壘，1976年天津地鐵試通車運營4 km。截止1978年全國只有北京和天津兩個城市總共開通28 km的地鐵線路。

1978年以前，我國城軌交通建設以北京和天津兩個城市為代表，針對當時的國際形勢，城軌交通兼具極高的戰備、防空和疏散等功能。老一代地鐵人靠戰天斗地的革命精神，克服困難，開創了中國城軌交通的新紀元。

1.1.2 成長階段(1978—2000年)

1978年黨的十一屆三中全會是新中國成立以來黨和國家歷史上的偉大轉折，開辟了改革開放和集中力量進行社會主義現代化建設的歷史新時期。城軌交通建設隨著政治、經濟和社會的不斷發展，發揮著日益重要的社會公益性職能。

1993年上海軌道交通1號線南段開通觀光運營線路6 km，1995年上海火車站—錦江樂園段開通運營線路16 km。1997廣州地鐵開通觀光運營線路5 km。至2000年底，全國僅有北京、上海、天津、廣州4個城市共7條地鐵線路，全國城軌交通運營總里程達到146 km。

1998年亞洲金融危機期間，國家采取擴大內需的宏觀調控政策后重新啟動一度暫緩的城軌項目的審批工作，把城軌交通建設作為擴大內需的重要內容之一，并且陸續批準了北京、上海、廣州、深圳、武漢等十余個城市軌道交通項目。

1999年2月國務院辦公廳轉發國家計委發布的《關于城市軌道交通設備國產化的實施意見》。意見要求全部城軌交通車輛和機電設備平均國產化率不低于70%，且從當年起啟動城軌交通項目報國家計委審查后再報國務院審批的制度，以及出臺鼓勵國產化的相關措施等，這使城軌交通國產化的工作得到長足進展，造價進而顯著降低，達到了國辦文件的政策效果。

該階段將十一屆三中全會后黨的工作重心轉移到經濟建設上來，我國城軌交通建設亦隨之從以戰備為主、兼顧交通需求的目標轉向解決大城市核心地區交通擁堵問題。但由于城軌交通設備主要依靠進口，價格昂貴，受經濟發展水平和財力的限制，建設進程相對緩慢，相關產業發展孱弱。這一時期裝備國產化工作的開展，為城軌交通產業發展創造了條件，從而為此后城軌交通的快速發展奠定了基礎。

1.2 快速發展時期(2000—2018年)

從2000年起我國城軌交通建設開始提速，并很快進入快速發展新時期。這一時期劃分為發展和快速發展兩個階段。

1.2.1 提速發展階段(2000—2008年)

為建設國際化大都市交通先行，2001年7月13日北京申奧成功，明確提出到2008年新建地鐵200 km。2004年上海市提出“到2010年世博會前建成總運營線路長度達到400 km、共11條軌道交通線”的目標。這一發展階段隨著經濟的不斷增長，城鎮化的推進，房地產的崛起，交通擁堵壓力的加大，各城市對高效率、低能耗的城軌交通需求日益增加，再加上城軌交通裝備國產化發展帶來的建設成本下降、地方政府財力的增加，使得城軌交通建設投資逐年增長。

針對部分城市地鐵過度超前建設的現象，2003年9月發布的《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發〔2003〕81號)擬定了可以建設城軌交通的基本條件，要求申報建設地鐵的城市應同時滿足以下條件(見表1)。

表1 國辦發[2003]81號文件對城軌交通申報條件的要求

按國辦發[2003]81號通知，當時全國共有15個城市符合表1中的申報條件。通知同時規定，提出擬建軌道交通的城市要編制城軌交通建設規劃，并由建設規劃替代原來的項目建議書，自此城軌交通建設形成了基本的立項建設程序：建設規劃—工程可行性研究報告—初步設計—施工圖設計—實施建設—運營。同時建設規劃由發展改革委員會和建設部組織審核后報國務院審批。

為加強運營管理，保證安全運營，維護運營秩序，以及保障乘客和運營者的合法權益，2005年建設部出臺了《城市軌道交通運營管理辦法》(建設部令第140號)。

至2008年底，我國城軌交通運營城市不斷增加，并初具一定的線網規模。北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、重慶、南京、長春、大連等10個城市的軌道交通運營總里程達到800 km；15個城市的建設規劃線路達61條、長1 700 km，總投資超過6 000億元。特別是北京申奧成功后北京地鐵加快了建設步伐，2000—2008年運營線路從2條增加到8條，運營里程從54 km增加到230 km，確保了北京奧運會期間交通順暢。

2001年12月11日，中國加入世貿組織，開放的市場加快了與世界經濟、技術的融合，為城軌交通的技術發展帶來了機遇和挑戰。隨著科技的不斷發展和自主創新工作的不斷推進，城軌交通裝備逐步實現國產化并向自主化邁進。車輛牽引控制技術、制動系統、監控系統的不斷完善發展，以及輕軌、單軌、有軌電車等研發技術的不斷創新，為城軌交通多制式協調發展打下一定的基礎。通風空調、給排水、動力照明、環境與設備監控、火災自動報警、自動扶梯、站臺門等機電運營設備亦隨之不斷完善。同時通信、信號系統不斷引進國外先進技術，列車自動監控、自動防護等新技術、新設備得到推廣應用。淺埋暗挖、蓋挖逆筑等技術應用于地鐵土建施工。AFC(自動售檢票)系統亦陸續投入使用。一代又一代地鐵人砥礪奮進、攻堅克難，為推動城軌交通快速發展打下了堅實的基礎。

1.2.2 快速發展階段(2008—2018年)

為應對2008年國際金融危機和汶川大地震災后重建，中央及時提出了擴大內需、加大基礎設施建設力度的決策，以及總規模達到4萬億元的投資計劃。投資范圍包括民生和鐵路、公路、機場等重大基礎設施建設，帶動地方經濟的同時，為城軌交通快速發展創造了機遇。

1.2.2.1 政策法規引領

2012—2017年，我國出臺了一系列城軌交通政策法規(見表2)，對城軌交通規劃、建設、資金、技術、裝備制造具有重要指導作用，同時引領了行業發展方向。

表2 2012—2017年我國出臺的城軌交通政策法規

1.2.2.2 土地資金推動

城軌交通具有建設造價高和周期長的特點，資金主要來源于政府財政資金和融資，運營主要靠財政補貼。城軌交通作為城鎮化的重要內容之一，若要取得快速發展，應亟待解決資金來源問題。從全球地鐵建設運營情況來看，大多數城市的地鐵建設運營均處于政府補貼狀態。我國參考香港以地養鐵及“軌道+土地”的運作模式來解決地鐵項目市場化融資難題。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，但卻將當時規模還很少的土地收益劃給了地方政府，奠定了地方政府走向土地財政的制度基礎。隨著1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛等一系列制度創新，國有的城市土地所有權與使用權分離，即將70 a使用權批租給企業市場化進行運作。隨后形成了大量的國有土地使用權出讓收入，將該收入扣除成本后運用于城市基礎設施建設，包括道路、橋梁和軌道交通等，即土地財政是地方財政的主要經濟支撐，通過此促進了地方經濟的快速發展。修建地鐵，以及進行土地利用為主的集資，成為了地方政府的首選，亦推動了我國城軌交通的快速發展，我國僅用了十幾年便走完了發達國家百年走過的歷程。

城軌交通建設專項資金主要來自于城市市政公用設施建設維護管理財政性資金收入，通過近幾年住建部發布的《城市建設統計年鑒》數據分析可以看出，市政公用設施建設維護管理財政性資金收入主要依靠市級地方財政，其占比為90%左右。在市級預算資金中，城市維護建設稅占城市維護建設資金的比率基本穩定在12%的水平，難以滿足城市快速發展的需求；國有土地使用權出讓收入占城市維護建設資金的比率近年來快速提升，從2002年的9%提升到2016年的55.5%，特別是2008年后所占的比重大幅增長。

近年來，我國國有土地使用權出讓收入、城市維護建設稅在城市維護建設資金收入中所占的份額，如圖1所示。我國城軌交通投資支出占城市市政公用設施建設固定資產投資支出的份額，如圖2所示。我國歷年城軌交通投資支出與國有土地使用權出讓收入等的增長,如圖3所示。

由圖2和圖3可以看出：城市基礎建設中的軌道交通建設資金主要來自于國有土地使用權出讓收入，國有土地使用權出讓收入與城軌交通投資支出增長速度成正相關。城市市政公用設施建設固定資產投資支出中城軌交通投資支出在2008年后快速增長，進入大規模快速建設階段，土地財政在城市化的進程中發揮著重要的、積極的作用。地方政府為追求經濟增長速度，將土地收入用于擴大投資項目以及加快基礎設施建設等方面。然而，地方政府過度依賴土地財政炒房炒地會造成經濟結構失衡、部分產能過剩、居民消費不足、兩極分化嚴重等社會問題，導致發展不可持續。

圖3 我國歷年城軌交通投資支出與國有土地

1.2.2.3 技術自主創新

2008年以來在國家相關產業政策帶動下，國產化、自主化裝備呈蓬勃發展之勢。在規劃設計、施工技術、工程建設、裝備制造等領域向世界先進水平邁進，信號系統、牽引系統、制動系統和通信系統等關鍵核心技術有所突破。低地板有軌電車、低速磁浮列車、全自動駕駛等新技術相繼投入使用。特別是我國成功研發了自主知識產權的列車控制信號系統，并于2017年開通了首條全自動運行地鐵線路燕房線。在無線專用頻段采用與制定LTE-M(長期演進-M)制式基礎上的信號系統互聯互通。LTE是我國擁有核心自主知識產權的國際通信標準技術，目前基于1.8 GHz專用頻段和4 G技術研發的城軌交通LTE-M技術應用情況良好。云支付的推廣應用，亦催生AFC系統的革新。

1.2.2.4 城軌交通規模快速發展成果

至2017 年底，我國已有34個城市開通城軌交通并投入運營，運營線路共計165條，累計運營里程達5 033 km。在建線路長度為6 246 km，累計可研批復投資達 38 756 億元。此外還有62個城市的城軌交通線網規劃獲批(含地方政府批復的18個城市)，規劃線網長度為7 424 km。全球十大地鐵最長的城市中，上海、北京排名領先。

圖4為我國已建城軌交通的城市數量。圖5為我國城軌交通新增及累計運營里程。由圖4～5可知，至2018年底，我國城軌交通新增運營里程728 km，累計運營里程為5 761 km。其中，烏魯木齊成為我國第35個開通城軌交通運營的城市。

圖4 2000—2018年我國已建城軌交通的城市數量統計

圖5 2000—2018年我國城軌交通新增及累計

進入“十三五”以來，全國共有100多個城市規劃了“十三五”城軌交通工程的建設，形成了百城百市同時發展城軌交通的局面。表3為我國城軌交通運營線路長度表。

表3 我國城軌交通運營線路長度表

經濟的高速發展和汽車工業的快速發展為城市交通帶來擁堵，因此發展城軌交通系統的需求日益迫切。與此同時，城鎮化的推動帶來城市規模的擴張，土地使用權的出讓收入帶來地方政府財力增加，為城軌交通建設快速發展提供了強大的資金保障。然而城軌交通過快的發展速度帶來了規劃過度超前、建設規模過度集中、資金不足、人才欠缺等一系列問題，因此需要合理把握節奏，從而實現城軌交通有序穩定發展。

2 夯實行業發展基礎，推動城軌交通高質量發展

2.1 把握節奏、有序發展

2017年8月10日，包頭地鐵項目被中央叫停暫緩施工，因此城軌交通高漲的建設熱情在我國開始局部降溫。

我國城軌交通行業進入快速發展階段，取得了顯著的成就，積累了寶貴的經驗，城軌交通總體發展呈現健康有序的良好狀態。但隨著時間推移，城市經濟的發展，某些城市存在城軌交通規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等問題。國辦發〔2003〕81號文中的相關內容已不能適應當前城軌交通的發展需求，因此需要進行適時調整。

2018年6月28日國辦印發了《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號)，對城軌交通的發展提出了新的要求(見表4)。

表4 國辦發[2018]52號文件對城軌交通申報條件的要求

表4中如此大幅度地提高城市申報建設城軌交通的經濟門檻，不僅僅是基于過去15年來我國經濟顯著增長的客觀現實，更是出于對地鐵和輕軌，尤其是地鐵建設投資與回報風險的謹慎考量。

國辦發〔2018〕52號文件涉及城軌交通的申報條件、規劃審核、建設速度節奏、資金保障、事中事后監管等內容，為確保城軌交通可持續發展，應堅持量力而行、有序推進的原則，以及應科學把握規模節奏、嚴格規劃審批、強化項目建設和運營資金保障，從而實現嚴控城軌交通風險的目標。

包頭地鐵暫停一年后，國家發改委重啟了城軌交通項目審批。2018年8月蘇州、杭州、重慶、濟南、上海、長春、武漢等城市新一輪建設規劃獲得批復，其中杭州、濟南為調整規劃。國家發改委歷年批復的城軌交通城市數量如圖6所示。

圖6 國家發改委歷年批復的城軌交通城市數量

2.2 以人為本、科學規劃

城軌交通未來建設規劃、客流預測要以人為本。根據《中國統計年鑒》2017年全國人口變動情況抽樣調查樣本數據初步測算，以2017年20～60歲勞動力人口為基數，2027年勞動力人口下降約5.18%，2037年勞動力人口下降約14.1%。由此可知，未來10 a以及20 a內勞動力人口總體呈下降趨勢，因此預計城軌交通建設速度將會放緩。未來10 a內城軌交通依然處于快速發展的黃金期，所以要把握發展機遇，一線城市發展地鐵，二、三線城市宜因地制宜選擇輕軌、單軌和有軌電車等多種制式，應做好前期規劃選型，從而實現城軌交通的發展個性化。

因地域不同各個城市的城軌交通發展亦應具有其獨立的個性。城軌交通線網規劃制式的選擇上應遵循切合實際、因地制宜、量力而行的原則，同時應考慮人口規模、經濟實力和運營成本等因素，此外還要綜合考慮建設和運營全生命周期的資金保障，避免出現“建得起養不起”的局面。因此城軌交通應增強自我經營能力，并依托城軌物業、商業等資源反哺運營。

2.3 破解投融資難題

2018年10月，國務院辦公廳印發《關于保持基建設施領域補短板力度的指導意見》，提出調動民間投資積極性和通過有序推進PPP(公私合作)項目等方式解決融資難題。由于投資增速回落，一些領域和項目存在較大投資缺口，亟需聚焦基礎設施領域的突出短板，保持有效投資力度，促進內需擴大和結構調整，使資金流入關鍵領域和薄弱環節。

采用專項債券助力基建以補短板，同時可將募集資金用于市政建設、交通運輸、保障住房等基礎設施建設領域。專項債券發行明顯提速，對基建投資起到一定支撐和拉動作用，為地方發展持續提供資金支持，推動在建項目建設，穩妥化解隱形債務風險。

2.4 加強人才隊伍培養

隨著我國城軌交通的迅猛發展,到2020年，全國將有多個城市開通運營地鐵線路,運行里程將達7 000 km，同時地鐵人才缺口高達年平均4萬人左右。城軌交通規劃、建設和運營是個龐大復雜的系統工程，任何一方面的工作都需要人才來支撐。因此采取強化人才建設規劃、引領落實企業培養主體責任、加強普通高校學科專業建設、擴大職業教育培養規模、實施高端人才提升工程、深化校企合作培養模式、加快實訓基地規劃建設、健全人才培養標準體系、搭建人才培養協作平臺、優化人才培養政策環境等措施，以及持續強化行業人才培養和繼續教育等相關工作，為城軌交通的發展打下基礎。

2.5 推動技術自主創新

近年來城軌交通實現了快速跨越式發展，取得了可喜的成績。新建線路鼓勵和推廣應用自主創新的裝備新技術，如全自動運行技術、CBTC(基于通信的列車控制)互聯互通及城軌信息化等技術。這些技術較為領先，可在一定程度上減少后續更新改造成本。

我國雖然是城軌交通規模上的大國，但并不是城軌交通質量強國。目前許多城軌交通的關鍵核心技術仍未掌握，有些甚至還依賴進口，因此需切實增強自主創新的緊迫感。隨著互聯網的發展和新技術的應用，“互聯網+城軌交通”正在衍生出新技術、新業態和新模式，進一步弘揚自主創新精神驅動產業發展，引領城軌交通向自動化和智能化邁進。

2.6 城軌交通未來發展前景

預計“十三五”期間新增的城軌交通運營里程達到3 800 km，相當于前50 a的總和。到2020年末，城軌交通運營里程將達到7 500 km，運營線路成網規模超過400 km的城市將超過8個，其中，北京、上海將形成千公里級的城軌交通“巨網”城市，廣州、深圳、南京、成都、重慶、武漢等將形成線網規模超過400 km的城軌交通“大網”城市。二、三線城軌交通建設熱情日益高漲，預計2025年末,我國城軌交通運營里程將達到10 000 km，運營規模穩居世界前列。

3 結語

回顧我國城軌交通的發展歷程，1965—2000年長達35 a的起步階段僅有4個城市開通7條線路，總運營里程為146 km，年均僅4.2 km;2000—2018年短短18 a的快速發展，已累計有35個城市開通185條線路,總運營里程為5 761 km，年均達320 km。城軌交通的快速發展帶動了城鎮化發展，基礎設施建設對經濟發展亦起到明顯的拉動作用。我們要抓住城軌交通的發展機遇，夯實行業發展基礎，推動城軌交通由大變強，從快速發展向高質量發展轉變。在政策、人才、資金和技術帶動下，走出一條建設融資、管理運營、綜合開發等可持續發展之路，推動城軌交通形成自求平衡、滾動推進、高質量發展的良性循環模式。