PPP項目模式風險控制問題探究

劉 潔 （四川大學錦江學院，四川 眉山 620860）

1 問題提出

近年來，PPP快速發展成為目前公共服務領域項目模式之一。它廣泛用于市政工程、交通運輸、生態建設與環境保護、教育、醫療等數十個領域。截止2018年9月30日，在“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫”中入庫項目為8287個，總金額高達161768.68億元[1]。在眾多項目中，有PPP模式運用成功的，如北京地鐵4號線，也有PPP模式運用失敗的，如北京鳥巢[2]。

PPP項目模式，公私部門在合作過程中實現優勢互補，但它普遍具有投資大、時間長、涉及合作方面多、社會影響大的特點，項目從籌備到后期運營始終都貫穿著風險。同時，它作為一個新事物，我國公私營部門普遍缺乏經驗，導致很多項目的諸多問題逐漸暴露出來。在PPP項目實施的眾多問題中，風險問題是各合作方最看重的問題之一。

2 風險來源

PPP項目參與方多，時間周期長，從而導致風險來源多。亓霞等通過16個失敗案例，總結了法律變更、政治決策失誤、市場收益不足、項目唯一性以及不可抗力等13各個風險來源[3]?？掠澜ㄍㄟ^文獻和案例分析總結了PPP項目實施過程中風險共有37個，其中包括14個國家級風險、7個市場級風險和16個項目級風險[4]?？梢钥闯?，PPP項目實施風險眾多，但究其根本風險來源主要是政府、市場、社會和環境、項目層級本身四大方面。

PPP項目來源于政府，政府政策變動、決策失策、審批延誤、官員腐敗、法律變更、監管體制不完整、稅收調整，以及政府干預和失信都將很大程度上影響項目的實施。如上海的大場水廠，就是由于法律變更、審批延誤、政治決策冗長等原因導致PPP模式運用失敗[5]。

在經濟建設中，市場是主體。市場需求的變化、利率變化、外匯變化、通貨膨脹以及融資情況變化都將影響項目的正常實施，為項目帶來風險。

PPP項目大都為公共項目，和公眾利益息息相關，若項目觸及達到公眾的利益，將引起公眾反對，如大場水廠的水價問題[5]。同時，在項目實施過程中可能出現不可抗力因素、氣候地質條件發生大的變化以及環境保護問題，這都將為項目帶來風險。

PPP項目最終落腳點在項目上，在項目的實施中可能會產生招標競爭不充分、特許經營人能力不足、合同出現沖突、工程發生變更、私營投資人變動、運營成本超支、收費發生變更以及技術問題等風險。

3 風險控制

針對上述風險來源，需采取相應的措施進行風險控制以達到項目預期目標。本文從以下五個方面論述加強風險控制。

3.1 加快立法實現

面對合作各方出現的問題和矛盾，我國目前缺失完善的法律體系。在國外，法國建立了PPP法律政策來指導PPP項目的實施和運營，意大利采取行政訴訟等方式來解決爭端，美國則實施了聯邦立法和州立法，包括采用以PPP為名稱、章節或者條款的立法法案。從國外的經驗可以看出，立法成標準文本能夠從政治、市場和項目本身角度上降低項目的風險，更有效的推進PPP項目的建設設施，更有利于項目各方目標的實現。從國內一些工程來看，如大理市生活垃圾處置城鄉一體化系統工程，大理市政府就垃圾收集清運責任制度、生活垃圾處理收費制度，出臺了一系列相應的政策文件，使得系統的運營有章可循，達到項目預期目標。

就我國目前立法來看，國家法制辦在2017年發布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》。可以看出，我國把PPP立法已經提上日程，但有幾點問題還值得探究。首先，縱觀目前的“意見”、“指南”、法律意見稿，基本都為部門法，沒有統一的上位法，這將導致在后期實施過程中可能出現矛盾和沖突；其次，PPP模式其中一方主體為政府，同時法律又由政府制定，我國法律實施模式為誰制定即誰監管，在后期實施過程中，很有可能有些項目政府可能同時作為監管方和合同的一方，這將影響PPP項目的正常運行。

3.2 確立人才培養體系

PPP項目有效的實施和運營，人才是核心資源。從風險來源中政治風險來看，政策決策失誤風險導致PPP項目無法正常實施，如青島威立雅污水處理項目，當地政府不了解項目結構和市場價格，導致其與項目公司簽訂了一系列不平等協議，引起后續談判拖延，從而導致項目合同談判時間較長[5]，究其主要原因為當地政府對PPP項目模式認識不夠，缺相應的人才，同樣問題出現在大場水廠項目中。從市場風險層級上看，市場需求的變化、融資風險等，需要優秀的經濟金融方面的人才分析。從項目層級風險上，更需要相應的專業技術方面的人才。PPP項目模式亟需政治、經濟、社會以及專業技術方面的綜合性人才。

人才培養可以從多個角度齊頭并進。第一，開展集中培訓，對政府、企業以及融資單位所需專業人才進行集中PPP項目專業知識培訓，各個單位可以就內部員工進行專業培訓，這些員工本身具備相應的專業知識和實踐經驗，能夠較快的將PPP項目所需知識融匯貫通，同時單位內部員工，穩定性更強，更好的和PPP項目時間長的特點相適應。第二，從高校中培養一批即懂經濟、管理又懂法律、專業技術方面的人才，PPP項目為一項綜合性項目，對人才綜合性要求極高，可以在高校中設置相應專業，專為公私營合作培養相應復合型人才。第三，制定相應標準和考核制度，讓我國PPP人才與國際接軌。

3.3 構建專屬監管機構

PPP是政府治理由權力治理轉換為合同治理的重大變革[6]，需要構建專屬機構以更好的推進項目建設。通過風險來源研究發現，由審批程序復雜、時間長導致的審批冗長風險，由部分政府官員非法謀求利益而導致的腐敗風險以及PPP產品收費不足或者過高而導致的運營收入不如預期風險，都需要一個專屬的監督和管理機構。該管理機構對PPP項目進行特定管理，對PPP項目通過特定的審批程序加快審批，保證項目順利進行。同時該機構對項目各主體方進行監督，將項目各主體情況，合同實施情況以及項目本身情況透明化，減少項目中“腐敗”。

3.4 建立誠信檔案

PPP項目合作方多，一方失信，將導致多方出現損失。政府失信是各民營資本對PPP項目望而卻步的原因之一，如在廉江中法供水廠項目中，政府與自來水公司簽訂的合同就水量和價格與當時水廠運營的實際情況有差異，導致該水廠被迫閑置多年。同時，合作方的失信也會導致損失。

建立誠信檔案平臺，將有效的減少失信帶來的項目風險。該平臺將公司、政府、組織等可能成為項目方的機構的誠信和失信信息采集，失信較多的組織可以給予通報。在該誠信檔案平臺上，投資方可以看到就本項目所涉及合作方的誠信和失信信息，綜合考慮，給出投資意向，這將有效的減少由失信帶來的風險。

3.5 構建快速識別、合理分擔風險系統

PPP項目風險貫穿始終，如何快速識別風險和合理的分擔風險是風險控制的重要內容。這也是目前國內外學者研究的主要問題之一。柯永建[4]采用德爾菲調研，調查PPP項目風險合理分擔，構建了分析分擔調整機制；江小燕、王明輝[7]等人則借助Jena推理工具推理，通過建立庫完成推理系統，實現PPP項目風險信息的建模和檢索。雖然目前大量學者構建了快速識別合理分擔風險的系統，但它們普遍具有定性、不利于實施等特點，而市場需要一套相對精確和便于操作的系統，對此，還需進一步研究探索。

4 結語

PPP項目模式是目前及以后公共服務領域項目使用模式之一，風險問題一直是PPP項目的核心問題，本文通過分析風險的來源，確立了風險控制方法。通過加快立法實現，確立人才培養體系，構建專屬監管機構，建立誠信檔案，構建快速識別、合理分擔風險系統實現風險控制。同時，本文研究尚且存在不足，下一步作者將對如何快速構建快速識別、合理分擔風險系統進行探索。