“小產(chǎn)權(quán)”房的合法化研究

逄悅 王備備 韓世鵬

摘 要：“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，不僅關(guān)系到農(nóng)民利益的保障，更關(guān)系到我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的安定，本文通過(guò)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”的基本問(wèn)題進(jìn)行闡述，了解“小產(chǎn)權(quán)”房的真正面貌，分析“小產(chǎn)權(quán)”房產(chǎn)生的原因，系統(tǒng)的論述了“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的意義及可行性，針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題制定可行的應(yīng)對(duì)方案，為“小產(chǎn)權(quán)”房合法化提供參考建議。

關(guān)鍵詞：“小產(chǎn)權(quán)”房;集體土地;農(nóng)民合法化

一、“小產(chǎn)權(quán)”房的概念以及產(chǎn)生原因

（一）“小產(chǎn)權(quán)”房的概念

“小產(chǎn)權(quán)”房一般是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)。“小產(chǎn)權(quán)”房所占集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地不符合國(guó)家對(duì)土地利用的總體規(guī)劃，建設(shè)用地并未依法獲得也未繳納土地出讓金及有關(guān)稅費(fèi)。商品房的發(fā)展是政府對(duì)城市發(fā)展的總體規(guī)劃和布局，按照土地市場(chǎng)的需求，由開(kāi)發(fā)商通過(guò)拍賣(mài)等方式取得土地，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，國(guó)家取得土地轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用，開(kāi)發(fā)商受益商品房出售后的利潤(rùn)，消費(fèi)者則獲得房屋和土地的使用權(quán)。商品住宅開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)單位通過(guò)拍賣(mài)獲得國(guó)有土地使用權(quán)，并支付土地使用權(quán)收購(gòu)費(fèi)，而后大量的住宅開(kāi)發(fā)成本、經(jīng)營(yíng)管理的費(fèi)用、稅金、利潤(rùn)住宅差價(jià)等這一系列的費(fèi)用累積起來(lái)到達(dá)了很多人不可企及的高度。而“小產(chǎn)權(quán)”房的真實(shí)價(jià)值，實(shí)際上由于未繳納土地出讓金以及各種稅費(fèi)，只是商品房?jī)r(jià)格的40%-60%。“小產(chǎn)權(quán)”房的另一個(gè)特點(diǎn)就是“小產(chǎn)權(quán)”房的流轉(zhuǎn)受限制，歸根到底，是由于農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制[1]。

（二）“小產(chǎn)權(quán)”房產(chǎn)生原因

1.我國(guó)有土地的二元化管理制度

我國(guó)現(xiàn)有的基本土地制度是致使“小產(chǎn)權(quán)”房泛濫的根本原因。“小產(chǎn)權(quán)”房存在于農(nóng)民集體土地之上，農(nóng)民集體土地的所有權(quán)歸集體所有，而不是國(guó)家所有。若個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，農(nóng)民集體所有的土地則要經(jīng)過(guò)國(guó)家征收，使其依法成為國(guó)有土地后才能作為單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)的土地。這種制度下，我們不難發(fā)現(xiàn)同地并不同權(quán)。農(nóng)村集體的權(quán)益在不知不覺(jué)中被國(guó)家限制，獲取利益的權(quán)利被剝奪。

2.土地征收制度存在缺陷

在征收和開(kāi)發(fā)集體土地的過(guò)程中，國(guó)家只根據(jù)原有用途補(bǔ)償被征收土地，這與商品房的售價(jià)相差懸殊，我國(guó)土地管理法對(duì)征收土地做了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)集體土地的征收補(bǔ)償并不合理，一來(lái)有的不能按照法律的規(guī)定獲得所有應(yīng)得的補(bǔ)償。另外，雖然我國(guó)土地管理法對(duì)土地補(bǔ)償做了原則性的規(guī)定，但這些規(guī)定太過(guò)寬泛和籠統(tǒng)，缺乏具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并忽略土地增值可能帶來(lái)的收益或者30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失[2]。“小產(chǎn)權(quán)”房的出現(xiàn)為農(nóng)民提供了獲取利益的途徑，這就為“小產(chǎn)權(quán)”房的出現(xiàn)以及發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

3.城市商品房?jī)r(jià)格飆升劇烈以及保障性住房的供不應(yīng)求

“小產(chǎn)權(quán)”房吸引目光的最直接原因是其價(jià)格低，導(dǎo)致人們甘愿冒著不受法律保障風(fēng)險(xiǎn)去購(gòu)買(mǎi)，這間接體現(xiàn)出了城市商品房的高價(jià)格。

我國(guó)法律并沒(méi)有明文規(guī)定“小產(chǎn)權(quán)”房屬于違規(guī)建筑，加之“小產(chǎn)權(quán)”房數(shù)量龐大，多數(shù)人存在從眾心理與僥幸心理，又迫于生計(jì)，無(wú)奈選擇這類(lèi)相比于商品房來(lái)說(shuō)過(guò)于便宜卻沒(méi)有法律保障的房屋。自2011年以來(lái)，全國(guó)已建成超過(guò)1000萬(wàn)套保障性住房，但這一比例在我國(guó)住宅總量中仍然很小，再加上各地政府存在重建設(shè)、輕管理，住房設(shè)計(jì)滯后，法律規(guī)范不完善，申請(qǐng)程序繁瑣等，顯然不能滿(mǎn)足購(gòu)房者的需求。保障性住房數(shù)量有限，此時(shí)的“小產(chǎn)權(quán)”房就剛好可以充當(dāng)此類(lèi)保障性住房，解決大量低收入者的住房難題。

三、“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的意義及可行性

（一）“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的意義

將“小產(chǎn)權(quán)”房合法化，可以打破國(guó)家對(duì)集體土地的壟斷，讓集體土地與國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)、同地，讓農(nóng)民在參與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置時(shí)享受平等地位，同時(shí)也能滿(mǎn)足城市里的中低收入者其居者有其屋的愿望。通過(guò)“小產(chǎn)權(quán)”房合法化使城市人口涌入農(nóng)村，改變過(guò)去單向城市化發(fā)展模式，朝著更健康的雙向化城鄉(xiāng)一體化模式發(fā)展。

（二）“小產(chǎn)權(quán)”房存在的合法性分析

我國(guó)憲法及法律沒(méi)有對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房做出具體規(guī)定，而上文提到的《土地管理法》卻對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房做出了間接規(guī)定，而且都是禁止性規(guī)定。國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)”房的若干通知，也明確規(guī)定城市居民不得購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)”房。由此看來(lái)，憲法法律的空白，相關(guān)政策的禁止為“小產(chǎn)權(quán)”房的自由流轉(zhuǎn)披上了非法的外衣。是以，需要為小產(chǎn)權(quán)房提供法律保護(hù)。包括法律允許“小產(chǎn)權(quán)”房的自由流轉(zhuǎn)，賦予鎮(zhèn)政府或村委會(huì)為農(nóng)民頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證的權(quán)利，承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)”房的買(mǎi)賣(mài)合同有效。立法部門(mén)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房建立完善的法律體系，才能保障政府在“小產(chǎn)權(quán)”房的管理上有法可依。

四、“小產(chǎn)權(quán)”房合法化可行性建議

（一）附條件的擴(kuò)大集體非農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍

作為集體土地的所有者，農(nóng)村集體有權(quán)擁有，使用和處置土地以及獲得收益。因而，集體所有的土地理應(yīng)擁有與國(guó)有土地同樣的命運(yùn)。因此可以將“小產(chǎn)權(quán)”房向社會(huì)保障的方向合理引導(dǎo)，將部分“小產(chǎn)權(quán)”房商品化，為低收入者提供一個(gè)生存的空間。違法進(jìn)行宅基地和集體建設(shè)用地的必須依補(bǔ)充登記方可有效，城鎮(zhèn)居民、集體組織成員以外的人已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)”房的應(yīng)補(bǔ)繳一定的土地出讓金以及相應(yīng)的稅費(fèi)，對(duì)非法開(kāi)發(fā)未批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地獲利的開(kāi)發(fā)商應(yīng)該進(jìn)行罰款來(lái)彌補(bǔ)在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中國(guó)家與政府的損失，并由國(guó)家授予合法的產(chǎn)權(quán)證。同時(shí)，應(yīng)該限制購(gòu)買(mǎi)者的購(gòu)買(mǎi)數(shù)量，并嚴(yán)格審查購(gòu)買(mǎi)資格。完善制度，合理的對(duì)農(nóng)民在宅基地以及在建設(shè)用地上所建立的房屋的有條件的對(duì)外流轉(zhuǎn)。

（二）完善土地征收制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

集體土地入市主要的也是最直接的反對(duì)者為地方政府。地方政府控制了所有集體土地變成國(guó)有土地的渠道，并通過(guò)壟斷市場(chǎng)來(lái)獲得土地價(jià)格的差異。這些利潤(rùn)被政府賺取，農(nóng)民成為了其中的最大犧牲者。在集體土地還沒(méi)被征收時(shí)，農(nóng)民通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地獲得生活來(lái)源，如果國(guó)家和政府能做到把集體土地與國(guó)有土地同等對(duì)待，提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立“同地同全同價(jià)”的土地市場(chǎng)，將利益惠及幾億農(nóng)民。農(nóng)民的利益得到了應(yīng)有的保障，便會(huì)減少尋找其他獲取利益的途徑，“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題便能從根源上被控制。

五、結(jié)語(yǔ)

“小產(chǎn)權(quán)”房的出現(xiàn)并非偶然，馬克思主義社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)，只有合理兼顧政府、農(nóng)民、房地產(chǎn)商、村集體的利益，在利益相互沖突的博弈中找到平衡點(diǎn)[3]。“小產(chǎn)權(quán)”房的解決是一個(gè)系統(tǒng)工程，通過(guò)改革目前土地制度[4]，讓國(guó)家做好宏觀(guān)調(diào)控，政府做好規(guī)范引導(dǎo)，法律做好嚴(yán)格監(jiān)督，公民做好守法自律，根據(jù)各地實(shí)際情況，小產(chǎn)權(quán)房會(huì)得到很好的解決。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳曉軍.我國(guó)土地二元所有制的失衡與立法矯正[J].北方法學(xué)，2010，4（06）：48-53.

[2]佀連濤.和諧社會(huì)視野下土地征收制度的完善[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，27（02）：51-52.

[3]李平.芻議中國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”法律問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009（27）：92-93.

[4]汪泉泓. 我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題研究[D].湖南大學(xué)，2008.