重啟深圳住房制度改革

張思平

2016年5月，深圳全市新房平均價格接近5.59萬元每平方米，同比增長96%，中心區房價達8萬元每平方米，個別高端樓盤每平方米已達10萬元。2016年上半年，深圳被國際貨幣基金組織列為全球“最難買得起樓”的城市，房價收入比高達38.36。

深圳過去房價并非如此之高。從上世紀80年代初開始，深圳率先打破福利分房舊體制，政府發揮住房保障主導作用，實現住房貨幣化、商品化、市場化，為國家住房制度改革提供了改革經驗，滿足了不同水平的住房要求。

雖然深圳率先實行土地使用權拍賣和住房商品化，但長期內土地價格沒有暴漲，房地產開發每平方米利潤不足1000元，商品房價格增幅5%以下，2000年前，原特區內商品房價格為每平方米4000元，2004年前后，市中心區商品房價格為每平方米6000元。

從2000年開始，深圳的住房制度改革逐步發生了方向性逆轉，2005年后深圳房價進入高速增長軌道，僅用十年左右的時間，2016年深圳新房平均房價達到每平方米5.59萬元。

高房價成因

為什么十多年來，深圳房價的上漲速度越來越快，房價調控越調越高，必須采用計劃手段凍結價格？深圳有關部門和社會方面通常會簡單地歸納為以下四個原因：

1998年-2017年深圳商品住宅二級市場平均交易價格

一是簡單認為房地產價格是由于房地產市場秩序不規范，使得一些買房投機者推波助瀾，把房價給炒高的；二是深圳房價高是房地產開發商追求暴利和貪婪造成的；三是深圳房價高是因為深圳人口增長太快，地域面積小，土地供應不足造成的；四是深圳高房價是國家寬松的貨幣政策和銀行資金對房地產的過度貸款造成的。

以上說法都是欠妥、片面的，沒有抓到問題的本質。深圳十多年來房價猛漲，其根本的、主要的原因，是影響房地產發展一系列深層的制度設計和缺陷造成的，這種制度中最重要的是住房制度、財稅制度和土地制度：

首先，深圳住房制度由“雙軌”變“單軌”，由以社會保障為主轉為以商品化為主是深圳房價十年快速增長的根本原因。

深圳在1980年率先在全國啟動住房制度改革，2000年前后，基本完成了深圳住宅貨幣化、商品化體制的轉變，“雙軌三類多價”的住房制度已基本建立，2004年以前商品房單價大體保持在5000元-6000元之間。

受1998年國家住房制度改革影響，2003年6月深圳出臺《深圳市機關事業單位住房分配貨幣化改革實施方案》，以住房商品化為主導的單軌深圳市住房建設和供應體系建立，取消了福利商品房、微利商品房的建設和分配，深圳住房建設分配體制轉向全部由房地產商提供的單軌、單類、單價的商品房建設和供應體系。

住房制度如此調整后，擴大了市場對商品房需求，且房地產開發企業成為唯一的合法的住房建設者，供應量減少，刺激了房價步步攀升，2006年深圳房價已攀上萬元大關，2007年深圳房價上升到13370元每平方米，比2003年5879元每平方米增長了127.4%。從2005年到2015年下半年，深圳的房價上漲了近10倍，從每平方米5000元左右上升到50000元以上。

其次，土地財政制度的逐步形成，使政府成為深圳高房價的主要推手。

2005年以來，隨著房地產作為深圳主導產業的形成，地方依靠房地產拉動GDP和增加財政收入，形成了與土地財政密切相關的新財政制度和體制。

再次，政府壟斷的土地制度是政府推動房地產價格暴漲的基本手段。

在深圳經濟特區發展過程中，先后于1992年和2003年在特區內326平方公里范圍內和特區外1700平方公里的范圍內，實行了兩次農村城市化的重要改革，將原居民納入城市管理的同時，對原集體和農民所有的幾百平方公里的土地，以經濟補償和特殊政策的方式實行統一征收，轉為國有土地。從此政府高度壟斷了土地資源，成為土地使用權的唯一出讓者。

40年房改的三條經驗

回望深圳40年走過的住房制度改革，有過正確、有效的改革路徑，也有過迷失和偏向，總結起來主要有三條基本經驗。

經驗一：率先打破計劃經濟體制下福利性實物分房制度，探索以保障性為主導的住房制度改革之路。

對不了解過去福利分房制度的年輕人來講，也許還非常向往，但事實上這套制度并沒有給城鎮居民帶來更好的住房條件。從1949年到1986年，全國城市居民人均住房面積僅為5.5平方米，除北京人均達到7平方米外，上海、天津、廣州等大城市人均住房面積不足6平方米，不僅面積小，而且極為簡陋。同時，按級別福利分房的制度也未必公平合理，住房分配中的不正之風，甚至腐敗問題難以避免，處處可見。

上世紀80年代初，從梁湘到李灝主政期間，深圳打破舊制度，實行住房貨幣化、商品化改革，制定了向機關干部和企事業單位職工增加工資、出售住房、回收貨幣、提高房租等系統的改革方案。

這項改革對政府和企業來講，不僅減輕了建房負擔，而且回收了大量住房建設資金，滾動建設并向干部職工提供更多的保障性住房。

經驗二：最早實行土地使用權有償轉讓并形成房地產商品市場，為中國要素市場的建立和完善，為房地產業的發展，為深圳乃至全國城市現代化建設作出了歷史性貢獻。

土地資源既是最重要的生產要素，也是國家、地區和企業個人最重要的財富。在計劃經濟體制下，土地是國家和集體所有，無償使用不能轉讓，土地資源沒有市場價值，巨大的土地資源難以成為真正的財富。上世紀80年代初，深圳特區的開拓者冒著違憲的巨大風險，敢于突破舊體制，借鑒香港土地制度的基本經驗，在中國內地第一個實行土地使用權的有償使用，實行土地使用權的轉讓和公開拍賣。在中國改革開放歷史進展中，深圳在土地制度上這項重要突破，不僅成為深圳為國家提供的最重要的改革經驗之一，而且對國家改革開放和現代化建設起了難以估量的作用。

經驗三：率先探索實踐以保障性為主導的“雙軌三類”住房制度，為上世紀中國住房制度改革提供了成功的示范。

深圳在改革開放之初，借鑒中國香港、新加坡的經驗，政府通過建設和提供成本房、微利房為大多數中低等收入人群提供住房保障，市場通過房地產企業建設市場商品房，為中高收入群體提供不同層次的住房條件，并逐步形成完善的房地產市場。深圳上世紀80年代的住房改革模式符合世界住房制度的基本取向，應該說是非常了不起的制度創新。

導致房價畸高的三個教訓

教訓一：住房制度改革方向轉變中發生偏差。

進入本世紀初，由于種種原因，深圳原有住房制度改革發生方向性偏差。以2003年《深圳市機關事業單位住房分配貨幣化改革實施方案》為標志，住房制度的方向和重點從保障性為主轉向以商品化市場為主，對未來帶來深遠的影響。這種偏差，客觀上講是受國家住房制度改革方向的影響，但實際上，深圳本身也存在一定的責任和原因。

一是沒有很好地堅持已經被實踐證明基本成功的改革方向，缺少創造性執行國家和上級有關規定的勇于改革創新的精神狀態和勇氣。二是對發達國家住房制度發展的趨勢和規律認識不足。包括對住房的兩種屬性，對住房建設及房地產發展中的政府和市場的界限，對住房制度調整可能帶來的影響缺乏足夠認識。三是受政府自身利益的影響和制約。

教訓二：保障性住房建設十年計劃未能完成。

雖然從本世紀初國家和深圳的住房制度以商品化、市場化為主導，但是無論是國務院還是深圳，并沒有完全否定取消必要的保障性住房建設。

然而，從2005年至2015年，深圳的經濟適用房以及其他保障性住房的建設難以令人滿意，幾乎每年的計劃與實際都相差甚遠，使深圳失去了保障房建設的“黃金十年”。在這十年期間，政府保障房建設規模與市場商品房建設的比例大體上在1∶9。

既然商品房供地迅速擴大規模，為什么保障性住房用地就這么困難呢？這是因為，總的住宅建設規模一定，建設的保障房越多，政府所付出的代價越大，成本越高，獲得的收益越小，政府的工作量也越大，因而從根本上缺乏動力。

教訓三：房價暴漲中政府的消極無為。

深圳房價十年間5千元漲到5萬元。其背后原因，除了國家2014年前后在經濟發展新常態下出臺的供給側改革的大環境，主要應該是深圳市政府在房地產調控中消極無為造成的。當房價暴漲時，政府方面沒有出臺任何調控政策和措施，錯失調控的關鍵時期，從某種程度上不能不說是嚴重失責。

2018年房改回歸正途

2018年7月27日，深圳市發布《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》（下稱《意見》），這將是一個標志性事件，對未來深圳房價的調整影響深遠。

公允地說，《意見》從住房制度上做文章，方向基本正確，應予肯定。包括，把住房制度的重點從以市場為主導，調整為以保障性為主導；從調控需求向擴大供給轉變；提出住房保障方式由單一售房向租售并舉的方向轉變；提出了保障房建設的龐大的規劃目標和分階段計劃及比例。但也需要看到，《意見》并非是一個科學合理、符合實際的改革方案，仍存諸多缺陷。

缺陷一，將占常住人口三分之二的非戶籍人口排斥在住房保障范圍之外，失去了住房保障制度的基本公平性和合理性。

2018年出臺的《意見》中，三類保障性住房基本把占全市常住人口65%以上的818萬常住非戶籍人口排除在住房保障之外。因此，《意見》更像是一個深圳市戶籍人口的住房保障制度的改革文件。

這可以說是《意見》最根本的制度缺陷。以百萬計的常住非戶籍人口在深圳有固定的工作崗位，并連續繳社保多年，他們是深圳經濟發展、城市建設、社會繁榮不可缺少的重要組成部分，為維護社會公平，應將其納入保障范圍。

缺陷二，深圳把“人才”作為住房保障體系的首要和重點保障對象，違背了住房保障制度的基本原則。

缺陷三：以商品房價格為參照系確定保障水平，背離了“可承受性”住房保障的基本原則。

根據國際通行經驗，保障房面積大小并無統一標準，以當地資源稟賦決定，而保障房價格，包括租房、購房價格，通常與保障對象的收入水平掛鉤，以“可承受性”為原則確定價格，通常以工資的三分之一作為制定租房價格的基本依據，以本家庭收入的4倍-7倍來確定購房價格的基本依據，并對不同收入水平的保障對象確定不同的價格水平。

《意見》背離“可承受性”原則，其確定的售價和租金遠遠超出了保障對象的實際支付能力。根據市政府確定的工資指導線，2017年深圳工薪階層的月工資平均值為5611元，而深圳市的平均房價為54445元，其中中心區的房價每平方米高達10萬元，即使在條件差的城中村，房租也為每平方米100元至200元。這樣高的房價、房租，即使按50%的價格確定售價和房租，也遠遠超過國際上通行的占30%的工資收入的承受能力。

此外，《意見》還存在以下缺陷：保障性住房供給中，政府與企業、政府與社會之間責任不明，會為長遠保障性住房建設和發展遺留很多問題；企業自建保障性住房帶來政企關系的界限模糊和新的社會不公；保障性住房進入商品房市場，會帶來社會財富的分配不公和政府住房保障能力的長期下降等等。

現代住房制度的策略

構建以保障性為主體的現代住房制度是一個非常復雜的系統工程，難度不亞于上世紀80年代末深圳房改的探索和試驗。

首先，深圳現代住房制度的基本目標大體可以概括為“住有所居，基本保障，全面覆蓋，兩類市場，循序漸進”。

所謂“住有所居”，是指通過不同方式、不同標準滿足不同群眾的住房需求?！白∮兴印睂嶋H上是對“居者有其屋”的住房保障制度目標的相應調整。在現代社會，每個居民都擁有自己完全產權的房屋是難以做到的。深圳住房制度改革從上世紀80年代的“住房私有化”“居者有其屋”的過于理想化的目標，調整到“住有所居”的現實中來，可能是更為可行、合理的目標。

所謂“基本保障”，是指使保障對象收入水平可承受，與政府財政能力相適應，基本滿足生活需要的住房標準和水平；所謂“全面覆蓋”，是指要覆蓋到深圳所有常住人口的中低收入群體；所謂“兩類市場”，是指應建立相對獨立、封閉的保障性住房市場和開放性的商品房市場；所謂“循序漸進”，就是住房保障的水平要與經濟社會發展水平相適應，保持保障房投資、建設、分配的可持續性。

其次，明確深圳現代住房制度的基本策略，兼顧效率、公平。

深圳住房制度改革最根本的教訓是在處理政府與市場的關系時出現偏差，兩者邊界不清晰，甚至發生嚴重的錯位和缺位。在構建未來現代住房制度中，政府主要是履行好為中低收入及中等收入群體提供基本的公共服務和公共產品，落實好公民的基本居住權，并不斷擴大保障房的覆蓋面和保障標準，做到政府職能不缺位。

對于商品房市場應避免再使用各種行政手段進行干預和控制，曾經使用過的對消費者的限購，對房地產限售、限價等手段，隨著保障性住房建設供應的逐步到位和商品房市場機制的逐步完善，應該逐步退出歷史舞臺。

2012年-2017年深圳保障性住房供應情況

當然在界定政府與市場邊界中，并不排除政府在履行自己職責時，利用市場機制更好地實現保障性住房建設和發展的目標，比如利用代建、BT、BOT等市場機制方式加快建設進度，委托市場專業房屋租賃公司進行管理和維護等；也不排除在商品房市場失靈或出現重大波動時，政府主要用經濟、法律手段進行必要調整，比如，政府也可以用行政手段和經濟手段對房地產市場調控，維護經濟正常運行和社會基本穩定等。

處理好公平和效率的關系、保持公平和效率的均衡，是深圳構建現代住房制度過程中的重要問題，這是因為，包括住房保障在內的社會福利和社會保障是政府公共職能的重要組成部分，是屬于國民收入二次分配的范疇，應該遵守公平優先的基本原則。同時，在一定的發展階段，公平目標的實現要受到包括效率在內的多種因素的制約，脫離了客觀可能，盲目追求公平也會帶來一系列長遠的影響，反而使公平的目標不可持續。西方一些福利國家已經提供一些教訓，近期法國出現的“黃馬甲”運動就是典型案例。

因此，在深圳現代住房制度構建中，在堅持公平優先的前提下，平衡公平和效率的關系方面，需要注意一些基本問題。保障性住房的建設規模和速度要與經濟發展和財政承受能力相適應，防止影響政府其他方面的支出，從而影響整個經濟發展和效率的提高。

從近期來看，由于保障性住房歷史欠賬很多，因此加大建設規模，加快建設速度是必要的，但當保障房建設達到一定規模時，應適時進行，避免香港政府1998年放棄“八萬五”計劃在深圳重演。也要防止由于受政府投資能力和投資水平的影響，造成保障性住房陷入“半截子”工程。在確定住房保障對象和保障標準時，也要與政府的保障能力相適應，逐步擴大保障范圍和提高保障標準，防止過分擴大保障范圍，過高提高保障標準而超過供應能力，形成所謂西方“養懶漢”機制。在保障性住房的分配方面，當前以學歷為標準的“人才房”，應逐步調整到主要以收入和財產數量為標準分配政府保障性住房的更加公平公正合理的方向上來。

此外，相關的調整還包括其他方面，包括戶籍人口和常住人口的平等；住房保障需求和經濟社會長期持續發展的能力適應；兼顧保障范圍和保障水平；實物保障和貨幣補給的選擇；兩種住房價格脫鉤；售房和租房的平衡；治標與治本的結合；行政手段向經濟手段的過渡。

根據上述住房保障制度的基本目標和基本策略，深圳市2018年下半年出臺的《意見》還需要在多個方面進行重大調整。

房地產市場的調控目標

深圳房地產市場和房價調控的目標分為近期目標與長遠目標：

近期調控目標應該在堅持繼續控制嚴防房價上漲的同時，堅定放棄阻礙房價下降的行政手段和經濟手段，使深圳房地產市場按照供需關系的變化和市場內在的規律，進行理性的價格回歸，逐步下調。

同時，要避免房價急劇大幅度下調，房地產泡沫迅速破裂，應使房價每年大體下調10%-15%，爭取三年左右使深圳房價理性回歸到2015年的水平。

在逐步實現深圳房價調控短期目標的過程中，應該允許深圳范圍內各區房地產價格下降幅度的差異。在未來短期房價調整過程中，原特區外距中心城區偏遠、公共服務配套設施相對較落后、中低收入群體比例較大的區域，價格可能會率先下調，并且下調的幅度更大些。原中心地區的若干區域，由于土地資源缺乏，地理位置較佳，公共服務、區域配套較為完善，中高收入群體比較大等原因，商品房價格回調的時間可能會遲緩一些，回調的幅度會較小一些。這種格局符合房地產市場發展的趨勢和規律。

為此，在近期深圳房價下調理性回歸過程中，除非出現價格暴跌引起經濟社會恐慌的特殊情況下，政府切不可輕易使用行政手段和經濟手段，出臺刺激房價上升的各種措施和政策，阻止房價的合理回歸。

對房價回歸下降過程中，部分近期已購買的業主因資產價格下跌引起的不滿，政府應依法處理，引導社會各群體遵循經濟合約、社會誠信精神和市場規律的理念和行為。2008年美國次貸危機期間，深圳房價從2007年每平方米13370元下降到每平方米平均12823元，房價每平方米下降547元，全年下降幅度僅為4%。在此期間，個別商品房樓盤價格下降后引起已經買房業主的上訪，市政府有關部門出于社會穩定的需要，用行政手段阻止房地產企業下調出售商品房價格。在未來深圳房價較大幅度下調過程中，有可能再現2008年出現的上述情況，深圳市切不可重復用行政手段阻止房地產開發商正常下調房價的情況發生。

深圳商品房價格調控的長期目標，應該是與保障性住房市場完全隔離，商品房市場主要面向中高收入、高收入群體。房地產市場按照自身的規律，自我調整和完善，發揮市場配置資源的決定性作用，政府不直接干預市場行為，保持房地產市場長期健康持續發展。

根據新加坡和中國香港的經驗，在現代住房制度建立和完善后，商品房市場主要是面向占人口15%-30%的中高收入、高收入群體，商品房市場的價格主要依靠供需關系變化、根據市場規律來自我調節。極個別情況下，政府可以通過擴大土地供應、調整銀行利息等經濟手段，對房地產市場進行宏觀調節。深圳應該學習和借鑒新加坡、中國香港的經驗，經過三年左右房價合理回歸，深圳保障性住房內部市場基本形成并規范運作后，深圳房地產市場將進入一個正常的健康發展時期。

在新的時期，房地產市場的變化及商品房價格的高低不應該成為政府的長期調控目標，政府對商品房市場的調控主要體現在三個方面：一是加強市場監管。規范市場運行，防止房地產市場中的捂盤壟斷、價格欺詐、過度炒作、虛假廣告等。二是尊重市場規律。房價隨正常的經濟運行和供需關系隨行就市，正常的波動由市場本身自我調節。為此，要防止用行政手段對價格波動、市場準入進行干預和管控，取消對房地產企業正常經營的過多審批、核準、備案等行政許可和非行政許可，發揮市場在資源配置中的決定性作用。三是必要的宏觀調控。根據不同時期房地產市場的運行狀況，政府在市場波動較大，并對經濟社會發展造成嚴重影響時，適時適當采取包括調整土地供應、銀行信貸等經濟手段進行調控，使房地產市場保持平穩健康發展。

根據深圳房地產市場和房價調控的近期和長期目標，未來深圳市對商品房市場的調控方式和方法的改革創新，應該進行以下幾個方面的調整。

從深圳實際出發，創造性貫徹國家重要方針政策，自主確定深圳商品房市場調控的政策措施；治標治本兼顧，近期要把保障房市場的建設作為深圳房價理性回歸的治本措施，為未來對商品房市場的長遠調控創造環境、打好基礎；保持房價調控的方向、目標和定力，防止房價合理回歸過程中的反彈和房價調控目標的半途而廢，逐步化解房地產引發的金融和經濟風險；逐步取消對房地產市場的過度干預和價格管控，實現房地產調控從行政手段為主向經濟、法律手段為主的轉變；果斷運用好必要的行政手段，防止畸高房價的硬著陸和房地產泡沫的突然破裂，避免因房價給經濟帶來的系統性風險和對社會帶來劇烈震蕩。

（作者為深圳市委原常委、副市長，本刊記者熊平平改寫；編輯：朱弢）