人地掛鉤政策實施效果評價及優化
——以洛陽市為例

賈兆雅 邢明慧

( 鄭州大學旅游管理學院， 河南鄭州 450001)

人地掛鉤政策源于《全國主體功能區規劃》和《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》的相關表述。 人地掛鉤政策可以簡單理解為“地隨人走”,即人口到哪里,其所占用的建設用地面積就轉移到哪里的一種用地模式,是城鄉建設用地增減掛鉤政策的延伸和拓展。 城鄉建設用地增減掛鉤政策和人地掛鉤政策是自從2004 年以來,國家為了更好的進行土地管理相繼提出并已經開始在一些地區試行的土地管理方面的政策,由于城市化的推進我國城市建設用地數量短缺,然而與此同時我國的農村建設用地數量卻極大,在農村人口向城市轉移的過程中,農村居民點退出土地整理潛力巨大；再者由于我國農村居民點發展缺少合理長期的規劃,造成農村居民點布局的不合理,并且人均占地面積超過標準很多,如果可以對農村進行合理規劃,這將會增加大量的耕地,會極大的提高土地利用效率。 人地掛鉤更加有效的保證了農民的各種權利的實行和農民的利益不受損害；人地掛鉤是緩解城市建設用地供需,提高城市建設用地集約利用最新趨勢和途徑；可以更好地發展城市化和工業化,更好的堅守保證18 億畝耕地紅線。

1 洛陽市土地利用及人口現狀

根據洛陽市土地利用總體規劃(2006～2020),2010 年和2015 年洛陽市土地利用情況如圖1、2 所示,例如:2015 年洛陽土地總面積為152.29 萬hm2,其中農用地面積為110.49 萬hm2,占土地總面積的72.55%；建設用地面積為14.22 萬hm2,占土地總面積的9.34%；其它土地面積27.58 萬hm2,占土地總面積的18.11%。 2015 年土地利用狀況與2010年比較,呈現建設用地增加,其它用地面積下降的趨勢。

圖1 2010 年洛陽市土地利用情況

圖2 2015 年洛陽市土地利用情況

圖3 洛陽市人口變化情況(2010～2015)

根據2010～2015 年的《洛陽年鑒》可知:如圖3所示,2010 年到2015 年,洛陽市城鎮人口不斷增加,鄉村人口不斷減少,且城鎮人口增加的速率與鄉村人口減少的速率相當,折線走勢平緩。 2010 年洛陽市的年末常住人口為655.4 萬人,其中城鎮人口為290.5 萬人,鄉村人口為364.9 萬人。 2015 年洛陽市的年末常住人口為674.3 萬人,其中城鎮人口為355 萬人,鄉村人口為319.3 萬人。

2 洛陽市人地掛鉤的相關政策

2012 年6月,省政府與國土資源部簽署了《共同推進土地管理制度政策促進中原經濟區建設合作協議》,在這份協議中提出了在河南進行人地掛鉤先行先試政策。 2012 年12月,河南省國土資源廳下發了《關于同意洛陽市開展人地掛鉤政策試點工作的意見》,同意洛陽市為落實《國土資源部河南省人民政府共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區建設合作協議》開展人地掛鉤政策試點市。

在土地征收方面,2013 年10月,洛陽市人民政府辦公室印發了洛陽市國家建設征收集體土地地上附著物補償標準的通知,對洛陽市不同縣區不同用途的土地補償標準作出規定；在土地整治方面,2013年12月,河南省廳發布了《關于規范全省土地綜合整治試點工作的實施意見》和《洛陽市土地綜合整治工作領導小組辦公室關于建立土地綜合整治和人地掛鉤試點工作臺賬管理制度的通知》等一系列文件,對全市人地掛鉤臺賬進行了分析；在閑置土地的處理方面,2012 年7月,洛陽市正式實行了中華人民共和國國土資源部令第53 號《閑置土地處置辦法》,對閑置土地的調查和認定,處置和利用,預防和監管作出相關規定；在宅基地方面,2014 年11月,洛陽市國土資源局辦公室發布了河南省農村宅基地用地管理辦法,嚴格規范宅基地使用。

3 洛陽市人地掛鉤政策的實施效果

3.1 三種建設用地需求量的計算

3.1.1 農村人均建設面積的確定 根據洛陽市土地利用總體規劃(2006～2020),2005 年洛陽市農村居民點總面積為65468.37hm2,2005 年的《洛陽年鑒》中的鄉村人口是391.5 萬人,農村人均建設用地為164.58m2,高于國家村鎮規劃人均150m2的最高標準。 由此可見,洛陽市的農村居民點存在占地面積大,布局分散,土地利用效率低下的問題。 2010年洛陽市的鄉村人口為364.9 萬人,人均居民點面積為173.32m2。

對2020 年的人口預測,人口預測方法大致有三種:綜合增長率模型法、二次曲線回歸模型預測法和灰色系統模型法。 綜合增長法是人口預測最為常用的方法,是根據基期的人口數,運用人口自然增長率和機械增長變化來預測某一地區未來人口數量的方法。 其公式為:Pt=Pt0(1+K)(t-t0)+(c+d)(Pt:預測年人口數,Pt0:基期年人口數,K:自然增長率,c+d:機械增長人口數)

洛陽市原國土資源局在洛陽土地利用規劃中預測2020 年洛陽市鄉村人口數為310.2 萬人,則其2020 年的人均農村居民點用地面積為173.94m2,大于村鎮規劃所要求的人均150m2的最高要求,故2010 年和2015 年的洛陽市人均農村建設面積均取150m2。

3.1.2 人均城市建設面積的確定 根據洛陽市土地利用總體規劃(2006～2020),2010 年中心城區達到205 萬人(含雙棲人口4 萬),人均城市用地100m2(其中雙棲人口按0.7 進行當量折算),2020年達到300 萬人(含雙棲人口20 萬),人均城市用地90m2(其中雙棲人口按0.7 進行當量折算),本文取100m2作為2010 年的人均城市建設用地,取95m2作為2015 年的人均城市建設用地。

3.1.3 人地掛鉤下建設用地需求量 建設用地量需求計算方法:

運用人均定額指標法計算

其基本公式為:S=B×P

其中:S 為建設用地需求量,B 為人均建設用地標準,P 為人口數量

建設用地需求量計算:

2015 年城鎮人口為355 萬人,鄉村人口為319.3 萬人

則:城市居住建設用地面積為3550000×95m2=33725hm2

農村居住建設用地面積為3193000×150m2=47895hm2

3.1.4 人地掛鉤政策帶來的建設用地量和農用地增加量 ①城市人口增加量

人地掛鉤政策中城市人口的變化量為選擇年的城市人口數減去基期年人數。 其基本公式為:

△P=Pt-Pt0

城市人口自然增長的人數為:355-290.5=64.5萬人

②城市建設用地增加量

依舊選擇人均定額指標法

其帶來的建設用地指標面積為:645000×95m2=6128hm2

③農村人口減少量

城市人口增加必然造成農村人口減少,農村人口向城市轉移,必然會存在空置的宅基地和無人耕種的基本農田。 農村人口減少量:364.9-319.3=45.6 萬人

④農村建設用地減少量

農村人口向城市轉移必然造成農村建設用地減少。

其基本公式:農村建設用地減少量=農村人口減少量×農村人均建筑用地量

農村農用地增加量:456000×150m2=6840hm2

⑤建設用地差量

農村建設用地減少值與城市建設用地增加值的差值=農村建設用地減少量-城市建設用地增加量=6840-6128=712hm2

3.2 實施效果評價

從洛陽市的總體人地掛鉤情況來看,在2015年,城市新增人口為64.5 萬人,農村人口減少45.6萬人,城市新增人口建設用地需求量為6128hm2,農村人口轉移建設用地減少量為6840hm2。 符合了人地掛鉤政策的定義即“地隨人走”,農村人口的建設用地指標隨著人口向城市的轉移將其建設用地指標帶到城市中。 城市人口增加建設用地數量也增加,農村人口減少農村建設用地數量也減少。 農村建設用地通過整理會減少6840hm2即會轉移提供城市建設用地指標6840hm2,而人口向城市轉移需要的建設用地指標為6128hm2。 農村轉移人口提供的建設用地指標可以滿足城市新增人口需要建設用地指標,并且富余712hm2,剩余建設用地指標可用于地區間指標流轉,也可將剩余建設用地復墾為農用地。

4 存在的問題及原因

4.1 土地整理復墾進度慢

土地整理復墾是一個長期的需要較大資金投入的過程,而人地掛鉤政策的資金大都是政府專項資金,對于農村土地整治各項基金投入不足造成土地整治進程緩慢。

4.2 宅基地與閑散建設用地拆遷難度大

隨著城鎮化進程的快速推進,越來越多的農村人口向城市轉移造成農村宅基地和道路、交通等建設用地的空置。 擁有這部分土地使用權的農民出于自身利益的考慮往往會拒絕政府拆遷這部分土地。雖然政府拆遷是有償的,但是補償標準較國有土地上房屋拆遷來說還是偏低,再者,土地對農民而言具有社會保障功能,即使農村人口居住在城市也不能與城市居民享受同等的社會公共設施與醫療條件。這種“同城不同權”的現象也促使人們不愿意放棄已經擁有的土地。 再者,我國的宅基地退出機制還不健全,相當一部分的專家學者仍在探索怎么樣能在充分保障農民利益的情況下使農民能夠自愿退出宅基地。

政府人員工作執行不到位。

4.3 人地掛鉤政策落實不夠理想

人地掛鉤政策的實施環節眾多,無論是土地整治、復墾、還是開發都需要項目的報備與審批,依照國家相關規定與事先制定的關于推進人地掛鉤的意見來一步步落實該政策,關于人地掛鉤政策實施情況,相關試點市也有人地掛鉤動態監測監管系統,然而洛陽市的人地掛鉤政策實施效果還是不太理想。

5 人地掛鉤政策優化建議

5.1 增加融資渠道

從各地經驗來看可以從以下幾個方面來尋找資金來源:一指標流轉,指標流轉往往是朝向經濟較為發達的地區,這些地區經濟發達,交通便利,缺少土地資源或者換一種說法是缺少建設用地使用指標；二是與相關企業合作,招商引資,不僅帶來資金而且還能提供一定的工作崗位,還在一定程度上緩解了失地農民的心情；三是合理利用政府自身財政預算,爭取好鋼都用在刀刃上,切切實實將來自于民的錢用于民身上。

5.2 加強群眾的宣傳引導工作，為農民謀利益

群眾方面的工作可以從三個角度來看:一是人地掛鉤政策進行以前,積極向農民宣傳人地掛鉤政策,使農民真正的了解、理解這個政策,為今后實施人地掛鉤政策打好基礎；二是人地掛鉤政策實施過程中,友好理性的與農民交流,充分理解農民失地的心情,保障他們在取得城鎮戶籍的同時,可以在就業、醫療、教育等方面與市民享受同等待遇；三是在人地掛鉤實施完成以后,積極與掛鉤的群眾聯系起來,了解政策實施后轉移群眾的生活情況,分析為什么會發生這種情況,即分析經驗將有利于農民、社會發展的一些點子、方法學習下來,分享出去,以便更多的人可以享受到掛鉤政策的好處,以便于更多的地區可以得到更好的發展。

5.3 加強建立人地掛鉤政策共同責任機制

為了加強政府的工作效率,推進人地掛鉤政策有效落實,可以在試點省、市、縣、鄉實行共同責任機制,實行獎懲制度,對于按時按量完成指標任務的給予獎勵。 對于沒能按時完成的,要承擔相應的責任和懲罰措施。 督促政府人員加快落實人地掛鉤政策,以便推進我國城鎮化的快速發展。