民族行政法教義學：原理、技術及其變革研究

赫廣平

（中國人民公安大學 法學院，北京 100038；上海公安學院，上海 200137）

一、法教義學與部門行政法學的融合：民族行政法教義學的視角

法教義學是法學研究的基本存在形態。以目前法學理論通說，法教義學凸顯了法學的科學屬性，成為法學研究譜系的基本范式。從狹義角度來說，法學即法教義學。拉倫茨認為，法學的主要任務即在于處理法規范，并深入探討規范深處的意蘊，可以說不僅關切實證法規范效力，同時也關注規范意涵，更關注司法判決的裁判規則。[1]在我國法學研究語境之下，法教義學對部門法學，尤其是行政法學研究的指導意義即在于提升行政法學科的整體科學性。法教義學從融貫性、穩定性與可檢驗性三個維度，提升行政法學知識譜系的科學性，不僅僅是通過建議、建言或對策的方式建構科學性，而是提煉真正的面向行政法學科的知識體系。隨著我國社會急劇轉型，傳統的國家與社會二元關系發生了新的變化，在傳統中以干預行政法為基本框架的行政法學知識體系已顯得科學性不足。作為行政法研究的重要內容，從部門行政法教義學研究出發，不失為拓寬行政法總論知識譜系的重要路徑。部門行政法教義學的研究，立足于從社會現實問題出發，經過法教義學的技術運用，將社會治理良策提煉為法制度規范，不僅有利于從具體領域中積聚學術素材，更有利于對行政法體系的整體反思與發展。

當前，我國在食品藥品、環境能源、警察及教育等部門行政法領域進行了深入研究，但對于民族行政法教義學的研究仍較為缺乏。民族行政法不僅是我國行政法的有機組成部分，而且是我國民族法的重要組成部分。民族行政法雖然也具有行政法的一般特點，但在法律淵源、內容和立法上又有其自身的特色。民族行政法是我國行政法體系化進程中的重要組成部分，它擔負起規范少數民族地區行政機關的行政行為，推進少數民族地區行政法制進程的重要使命，進而維護少數民族地區公民、企業單位等組織機構的合法權益。民族行政法與其他民族法律規范一樣，受到民族地區的民族特質、區域環境、人文歷史等多重因素的綜合影響，形成了具有中國民族特色的行政法規范。因此，在行政法教義學體系之下，從部門行政法學角度，對民族行政法教義學進行深入的研究是十分必要而且具有意義。

二、傳統研究路徑下民族行政法教義學的立場：原理與技術

（一）民族行政法教義學的原理：規范描述、邏輯與實踐

阿列克西認為，法教義學包含了從經驗性角度描述現行有效法律、從體系化角度對法律概念進行邏輯構造研究以及從規范實踐角度對法律案件疑難問題提供化解良方等內容。[2]將法教義學研究涵射至民族行政法領域，民族行政法學教義學亦應從以上三個方面展開研究。第一，對我國民族地區現行有效行政法規范的經驗描述。民族行政法教義學需要回答的基礎問題是：民族行政法規范的意涵是什么。民族行政法規范文件的中心系從行政出發，我國民族地區行政的界限無法完全通過域外制度經驗比較得來，而只能面向并立足我國民族地區全部現行有效的法律規范性文件，從規范文本中尋找立法原意，通過法解釋技術，以厘定行政的意涵。第二，民族行政法教義學把分析行政法規范作為基礎，力圖形成邏輯架構清晰、完整的行政法脈絡。在整個行政法脈絡中，司法審判人員與行政機關工作人員成為描述的主體。在行政機關工作人員的語境中，需要將行政主體的職責與職權厘定清楚，確定可采取的行政手段，進而將行政法主體之間控制與被控制的關系確定清楚。簡而言之，需要解決的核心問題就是——行政機關工作人員為實現行政目的，需采取的相適應的行政手段，并確定責任范圍與邊界。行政法要求行政機關人員在合法性要求基礎上合乎比例的于正當程序控制下實施行政活動。最后，民族行政法教義學要力圖在行政活動和行政糾紛化解中尋找適當方法。民族行政法教義學不僅能夠回應行政機關工作人員實施行政活動的疑難問題，同時也能夠為司法審判人員提供行政糾紛化解的方法與路徑。

（二）民族行政法教義學的技術：行政法解釋方法運用

法的安定性與法的正義性之間存在永恒的緊張。存在的根本價值性沖突，極有可能被行政法體系所涵括。通過法律解釋技術的運用下，可以調和與消解存在的沖突。這里所謂的解釋——就是通過理解法律文本以確定其規范性意涵。第一，為達到確定法律適用大前提的目的，通過法律解釋消解存在于行政法規范中的疑問。為確定法律適用大前提——法律規范，一定要運用法律解釋。在行政法規范中，存在相當規模的不確定法律概念，導致行政法律規范意涵難以確定的情況與民事法律規范相比有過之而無不及。舉例來說，在行政司法審判中，針對超越職權、濫用職權以及不履行法定職責等情形，需要運用法律解釋來消解法律概念存在的疑問，進而實現法律概念的確定性。除此以外，存在非常多的行政專業術語和技術標準，也使在理解行政法規范概念時往往無法通過經驗就輕而易舉地實現。第二，為實現由于行政法規范體系化不足背景下的體系和諧與規范融貫，需要運用法律解釋技術緩解行政法規范之間存在的沖突。行政法規范存在多層次法律淵源并且各種規范呈零散化態勢，因而需要通過適用體系解釋的方法來消解法律規范的沖突，進而實現個案的準確性化解。第三，為實現行政法規范體系的完善性，需要通過法律解釋發現與填補法律漏洞，進而指導立法修訂。面對急劇變化的社會生活，行政法規范涉及到對社會方方面面的行政管理活動，難免出現法律漏洞，導致無法體現行政法規范身后的政治價值。因此，通過法律解釋技術的適用，發現漏洞并將其填補，以實現政治價值的目標。最后，通過法律解釋技術的運用，建構行政法概念與學說體系的理論模式以適用于個案。行政法自身的科學性發展，在一定程度上系依靠法律解釋實現的。在實踐中，大量基礎性的行政法原理同行政法概念皆是在個案中通過法律規范的解釋與適用中予以體現的。[3]

三、傳統研究路徑下民族行政法教義學的反思：危機與挑戰

（一）行政法教義學同行政法社會學的爭論

在公法學研究中，方法論上的分歧往往誘發立場之爭。在英美國家，公法學主要有規范主義和功能主義兩種風格[4]，這亦對公法體系中行政法產生了重要影響，在我國則形成了行政法教義學同行政法社會（政策）學之間的雙峰對峙。在我國本土性遭遇現代性的背景下——法教義學與法社會學的沖突順勢而生。[5]對于此種轉型，行政法社會學學者持有的觀點是，在事實與規范存在的持久緊張關系態勢下，法學研究需要脫離法律文本的桎梏，突出行政的實效性，傾向從以效率為導向，以實證調研為方式，以政治決定為元素的研究進路。而傳統行政法教義學的法律解釋技術則難以起到實際作用，法律除了要解決合法性問題之外，仍需要從效率等視角呼應行政正確性問題，即：行政實質法治面臨的重要問題。同時，民族行政法面臨價值協調難題。這里，除了要解決行政權的正當性問題之外，還需要在行政法層面背后解決根本價值沖突的問題。這就意味著，要將社會環境中的因應變革藉由公法價值輻射功能導入行政法律系統，并適度植入結果評價，從而保證行政法律系統與社會系統的信息共享性與開放性。面對時代急劇變換的大背景，民族行政法教義學需要為行政法社會學提供新的社會知識啟蒙。

（二）社會變遷與民族行政法教義學

行政法教義學應如何回應社會的轉型與變遷？在行政法教義學學者眼中，中國的社會轉型遇到最為嚴重的問題——制定法所本應擁有的權威消逝。由于法律的制定無法與急劇變遷的社會轉型保持同樣的步伐，特別是在改革過程中帶來的最為直接的后果——大規模違法甚或違憲的情形，因而也就導致了在改革與法治間始終保持著一種緊張關系。在行政法教義學研究范式中，堅守實證法底線是法教義學的核心前提，是毋容置疑的，而需要進一步研究的應是法律的解釋與適用問題。故而，行政法教義學學者在關注到社會現實伴隨的行政違法現象和行政法社會學學者力圖通過學術形式將事實轉換為規范的行為倍感憂慮。為此，民族行政教義學為實現并維護制定法應有的權威，全身心地通過概念提煉、法條解釋、體系建構等路徑，確保行政法的規范效力，進而實現實證法規范體系的重要性，這也更彰顯了行政法解釋方法的重要性。

（三）民族行政立法制度尚需完善

民族行政立法制度中體系性與系統性尚需完善。雖然，自建國以來，我國民族法制建設取得了前所未有的成就，但是在民族行政立法、行政執法及行政監督等部分方面尚存在問題，尤其是與民族區域自治法相配套的行政法規建設仍有進一步提升的空間。第一，全國人大常委會曾經將“散居少數民族權利保障法”“少數民族語言文字法”“少數民族教育法”等內容列入立法規劃，可是至今仍未實現立法制定。第二，我國西藏、新疆、寧夏、內蒙古、廣西等五個自治區的自治條例仍未納入立法程序，仍有部分自治州與自治縣尚未制定自治條例。第三，城市民族工作條例與民族鄉行政工作條例尚未實現修訂。民族區域自治法作為民族地區的基本法，其中所規范內容比較原則與概括是可以理解的，不過需要具體的配套立法以促進基本法效果的實現。然而，國務院相關部門在制定具體的相關規章以及辦法的情形卻不多見。第四，民族地區各項專門立法同其他部門法中所設計的有關民族法律的條款，需要進一步協調配合[6]。同時，監督保障民族法律法規實施的措施與機制還需要進一步落實。

四、民族行政法教義學的重塑：破局與變革

（一）行政法律系統功能與行政系統功能的統合：以盧曼社會系統論為中心

從建國后的“管理型行政”到改革開放以后的“依法行政”的提出，這一行政法制領域變革進程所實現的范式轉型可以納入盧曼的“社會演化”理論中加以觀察。在功能分化的社會系統中，社會各子系統在各自系統特有的“符碼”下運轉，擔負特定的功能，形成閉合的自創生系統。在盧曼的理論視域下，近代時期的憲法功能立足于防御具有擴張性的政治系統，以保持社會系統功能分化的情勢，以形成政治系統同法律系統之間的結構耦合。托依布納在盧曼基礎上發展了系統論，他認為憲法擁有防御所有社會子系統內部擴張之功能。因而，近代憲法亦是伴隨社會系統功能分化基礎上形成的，擔負起維系社會系統的功能分化的重要使命，既具有社會學的描述作用，同時也是具有規范意義上的作用。[7]在政治系統內部存在著行政子系統，行政系統擴張化同行政法治化儼然構成了兩種推動我國現代化建設的動力，同時雙方彼此之間也存在內部的張力。行政系統力圖保持自身分層式的社會行政結構，不過，在行政法治理論視域下立足把行政法律系統從行政系統中脫離分化出來，以對行政系統進行制約進而重塑行政系統。行政法律系統的分出，預示著合法性原則逐漸在行政法制度中得到確任，從更深層次來看，也意味著以法治國原則同民主政治的相對分離，并與民主原則一道共同譜寫我國公法實施的核心要義。

（二）社會系統論與民族行政法律系統功能的演進

在中國行政法治國建構的范式中，其核心目標是使行政法律系統與行政系統分離，通過行政法律系統來擔負規范性預期的穩定功能。當前，行政法律系統與其他社會系統一道對行政系統產生制約，行政權也越來越受到行政法的嚴格限制。同時，我國民族行政法治的重要目標：保障少數民族地區的公民參與，就是要在行政法規范框架內實現行政權的最大功效，實現少數民族地區民主的參與性，最大程度地保障少數民族群眾參與國家建設。目前，我國行政法研究在經歷行政法教義學同行政法社會學方法論爭后，將視角逐步轉向具體個案問題的精細化研究。行政法學術共同體正在行政法解釋技術的基礎上逐步達成共識，行政法的目標是實現行政系統功能同行政法律系統功能的同步實現，另一方面，行政法亦保障社會系統的功能分化，防止其他社會子系統內部擴充[8]，以保障公民基本權利的社會功能。具體涵蓋以下內容：第一，民族行政法最大程度保障行政系統功能的實現，也就是對民族地區公民參與的社會結構進行深入分析，如何保障公民參與，如何在規范的框架內確保行政的整合力與決斷力，實現行政的民主正當性運行；第二，民族行政法擔負起行政法律系統功能的實現，即在行政法律系統分離的前提下，如何在制度上保障民族地區法律系統的統一性；第三，民族行政法擔負起搭建行政法律系統與其他社會子系統的價值平臺與緩速帶的重要功能，也就是說，探索如何將可能的社會系統環境變化轉移至行政法律系統中，可以從行政法基本理論變遷、民族地區行政規范文本以及民族地區社會現實三個維度來統合進行深入而精細化地研究。

五、結語

在民族行政法學研究領域，民族行政法教義學應當是基本的研究路徑，這是法學“落實法治”的根本任務所決定的。當然，法教義學基本立場并非遠離法學研究的其他路徑，正如拉班德所堅持的，他不想否認哲學、政治及歷史等對法律認知的意義，也不想排斥其他的研究路徑。但是，當法學不再以實證法作為研究的起點，放棄邏輯化、體系化的法學建構研究，法學就不能稱其為法學了。通過將盧曼社會系統引入民族行政法研究中，在既有的民族行政法規體系的規范場域下，把存在的各項利益紛爭進行高度融合，把存在的各價值爭議最大程度地轉化為規范性的行政法律爭議，進而實現民族地區行政系統與行政法律系統雙重功能的最高目標，最終實現民族地區行政法治的美好藍圖。