鄉村振興戰略背景下農村土地功能開發與社會保障體系構建研究

張金峰 李悅欣 何冰焰

摘要：最大程度地發揮土地功能與完善農村社會保障體系是落實鄉村振興戰略的兩大主要抓手，二者是密不可分、相互促進的關系。在鄉村振興戰略背景下，促進農村土地功能最大化應以開發土地基礎功能和盤活土地經濟價值為主要途徑，健全農村社會保障體制應重點關注充實完善社會保障體系各子系統、加大財政支持力度、明確農村社保制度各主體的相應義務、統籌城鄉社保相關項目的轉移接續等方面。

關鍵詞：鄉村振興 ? 土地功能最大化 ? 農村社會保障

一、鄉村振興戰略背景下農村土地功能與社會保障關系分析

（一）關于農村土地與社會保障關系的兩個認識誤區

第一個誤區是土地即保障。有部分觀點認為，土地是農民生活最天然的保障，因而國家沒有必要為農民建立社會保障制度。但作為促進社會公平的重要手段，社會保障是全體國民享有的一項普遍的、平等的權利，而非城鎮居民的特權。政府是公共資源的調控者，履行著公共資源合理配置的職責，應努力保障全體國民公平地享受各項權利。另外，隨著工業化的不斷發展與社會主義市場經濟的不斷推進，農民面臨的養老、疾病、失業等社會化風險逐漸增大，僅靠土地的產出難以保障其基本生活。因此，“土地即保障”的說法有失偏頗。

另一個誤區是土地換保障。土地換保障的方法存在兩種：一種是以農用地換取城鎮居民社會保障，另一種是以宅基地置換城鎮樓房。就其合理性而言，現行制度規定的土地承包者享有的土地使用權實質上是一種財產性權利，而社會保障是廣大農民作為中國國民應當享受的合法權利，二者對于農民群體來說都十分重要且并行不悖，因而以權易權顯然缺乏合理性。在可行性方面，土地換保障短期內能使農村居民在一定程度上享受到城鎮居民保障待遇并改善生活水平，提高農民現階段的制度滿意度。但從發展角度來看，勞動技能層次低的農民可能由于無法滿足大多數企事業單位的能力要求而出現非農就業困難問題，往往只能從事薪資水平低且不穩定的體力依賴型職業。同時城鎮地區的物價水平普遍高于農村地區，土地置換者及其家庭往往極易陷入生活困境，難以保障其持續發展。土地換保障看似是一種解決農民社會保障問題的創新型辦法，但在合理性與可行性方面都有待商榷。

（二）農村土地功能與社會保障的互促關系

基礎功能與更深層次的經濟價值是農村土地的兩種主要功能。土地的基礎功能是指農民在自己承包的土地上耕種以收獲或用于市場交換或用于家庭自給自足的作物，并以此滿足日常開銷以及基本生活所需。土地的經濟價值功能是指通過如入股、外包、轉租等土地流轉機制參與農村集體經濟組織的生產經營，結合按勞分配與按生產要素分配兩種分配方式，獲得財產性收益。保證土地基礎功能和挖掘土地的經濟價值能夠更深層次地提升土地的使用價值與利用效率，從而促進農村經濟的發展進步。農村整體經濟的發展，轉而可以為建立個人、集體、國家三方參與的責任分擔型社會保障制度提供經濟基礎與物質前提。

穩定且合理的社會保障制度可以提高農民抵御風險的能力，解除農民的后顧之憂，使其有足夠的信心去嘗試開發和提升土地的基礎功能與經濟價值，從而進一步助力農村經濟繁榮發展。但現階段農村社會保障體系不完備，尚存在著諸多問題。其一，制度覆蓋范圍小且設計不合理，很多政策僅僅局限在貧困人口范圍內，缺乏普遍性的保障政策。其二，農村居民能夠獲得的各項社會保險金水平遠低于城鎮居民，社會福利制度與設施更是望城鎮地區項背。其三，現行的社會保障政策大多體現為繳費責任三方共擔，但農村地區存在大量貧困人口負擔不起保費，導致社會保險金過度依賴財政且存在短缺問題。其四，財政支持力度不足，導致農村地區的社會保障發展緩慢，城鄉差距有所擴大。由于農村社會保障應該發揮的兜底作用與成效甚微，農民缺乏來自制度的安全感，進而更加依賴土地的基礎作用。這種依賴其實是在社會保障長期發展不足的情況下，農民無奈采取的一種被動自我保障方式。隨著經濟發展環境的改變，土地的基礎保障功能正在逐步弱化。如果仍然過度依賴土地的基礎作用，不僅農民的生活很難得到保障，而且土地應有的經濟價值難以得到發揮，農民的收入增長將相對有限，也就更加無法為社會保障的發展提供物質和環境支持。

綜上可見，最大程度地發揮土地功能與完善社會保障制度是密不可分、相互促進的。特別是在鄉村振興戰略背景下，努力促進農村土地功能的最大化與健全社會保障體制兩手抓，對于滿足廣大農民群體的生存發展需要與推動農村地區的整體社會經濟發展具有重大意義。

二、鄉村振興戰略背景下促進土地功能最大化的主要措施

推動土地功能最大化需要政府、社會、農村集體經濟組織、農民四方力量做好打持久戰的準備。政府應積極引導農民樹立現代農業觀，加強財政扶持力度，發揮宏觀調控的積極作用，同時提升市場穩定程度。主營農產品的各個企業應兼顧經濟效益與社會效益，建立起合理的農產品收購機制。幫農助農的社會組織應認識到單純的補貼和資助只能在短期內解決部分問題，只有在技術層面給予農民幫助，才能使其徹底提高發展能力。農村集體經濟應發揮規模效應、主動變革生產關系以提高生產力，從而進一步提升土地的經濟價值。作為農業活動的實際參與者，農民群體必須擺脫傳統耕作思想的束縛，從開發土地基礎功能和盤活土地經濟價值兩方面著手，積極尋求各方幫助，以新思路和新道路全方位提高土地利用效益。

（一）開發土地基礎功能

保證土地基礎功能的穩定是盤活其更深層次經濟價值的基礎。一方面，要引入先進科技。改良農產品品種，提升其產量與質量;使用高科技設備以提高播種、灌溉、收獲等效率;使用諸如互聯網等現代化手段，拓寬零售與批發渠道;通過先進技術預測重大自然災害的發生概率與破壞程度，降低農業生產損失等，從而建立起涵蓋農業生產全過程的以科技為載體的現代農業生產體系。農民與各農村集體經濟組織應該積極尋求技術支持與政府扶持，促進傳統農業向現代化轉型。另一方面，要建立穩定的價格機制。農產品價格的變動往往會對農業生產產生巨大的影響。農業生產是一個不可逆的、持續的過程，一旦價格下降，農民的預期收益必然受到影響。從長期角度看，農產品價格的持續波動會使農業生產收入陷入不確定，降低農民的生產意愿，影響農村經濟發展甚至中國的糧食安全。這就要求將政府部門的宏觀調控與市場的微觀自治相結合，采取規劃主產區產量、降低中間成本、監測與干預農產品價格的非正常波動以及給予農民適當的價格補貼與合理設計農產品保險等措施，以有效建立農產品價格的長效穩定機制。

（二）盤活土地經濟價值

提高土地的經濟價值應在穩定承包權的基礎上，進一步放活經營權。這主要包括土地流轉和集體經濟兩種形式。土地流轉實質上是土地經營權與使用權的流轉，主要涉及轉包、租賃、入股與互換等具體實施形式。以十七屆三中全會提出的土地入股為例，土地入股是指土地承包人將土地的使用權入股某個經濟實體，按照具體操作規定折合成定量的股份作為獲得收益和分紅的依據。這種所有權與經營權相分離的制度，在不改變所有制且不損害農民發展能力的基礎上，提高了土地利用效率與財產性收入，從而保證了農民的長遠利益。

農村集體所有制經濟，是一種生產資料共有、集體勞動和經濟成果共享的經濟組織形式。當前青壯年農村人口大量向城鎮地區轉移，導致勞動力短缺和土地資源利用率大大降低。集體經濟這種抱團取暖式的生產方式能夠在一定程度上更加有效地對抗風險并提高土地利用率：無勞動能力或勞動能力較弱的人群可以提供自己承包的土地，擁有先進農業機械的農戶以器械為依托，勞動生產能力強的人群則主要負責生產勞作。如此便會形成一種合力，在促進農村剩余勞動力走向共同勞動的同時做到人盡其力、物盡其用，以充分合作來挖掘土地應有的價值。

三、鄉村振興戰略背景下推進農村社會保障體系構建的主要措施

廣大農村地區對于構建社會保障制度體系的需求是十分迫切的。完善的社會保障政策不僅能夠提高農村居民抵御風險的能力，還能夠提升其生活質量與幸福感，同時對于消除城鄉發展差距、增進社會公平也有積極作用。

（一）加強立法并充實完善社會保障體系各子系統

考察社會保障體系較為完備的國家可以發現，大多數的國家都有由最高立法機關制定和頒布的相關法律法規。中國的社會保障法律體系整體上滯后于實踐的發展，針對農村社會保障制度的法律法規更是少之又少。但社會保障制度關乎國計民生與社會長治久安，構建一個完備的、符合農村實際狀況的社會保障法律體系就顯得尤為重要。與此同時，當前中國農村社會保障制度的設置更偏重于諸如針對貧困人群的最低生活保障制度等救助性項目，而社會保險特別是社會福利部分很不完善甚至存在缺失。這種不平衡、不全面的保障體系難以滿足農村居民基本的保障需求。只有適當地增加社會保障項目，制定與實際情況相符的社會保險和社會福利政策，形成覆蓋各個需求層次的完整的保障體系，才能逐步消除農村居民在生活保障方面的后顧之憂，從而提高整體的保障水平。

（二）加大財政支持力度并厘清各級財政的社保責任

本著城鄉一體的觀點，應對農村地區社會保障制度基本情況進行評估，并根據評估結果制定財政預算，以縮小城鎮地區與農村地區保障水平的鴻溝并最終實現無差異化。這就意味著政府部門要承擔起農村地區各項社會保障政策的查漏補缺責任，并根據具體情況給予必要的幫助與財政投入。現階段財政投入存在的突出問題在于地方財政與中央財政責任模糊，很多地方過度依賴中央財政。社保的財政投入不應僅僅成為中央財政的責任，各級財政部門均應該發揮應有的作用。

（三）明確農村社保制度各主體的相應義務

農村居民與集體經濟組織在農村社會保障體系建設中扮演著重要角色。農村集體經濟組織是農村地區經濟發展的重要動力，體現了共同富裕原則與互助互濟的性質，其發展程度與發展水平影響著農村社會保障體系的構建。農村居民作為農村社會保障體系的主體，不僅是政府提供服務的單方面享受主體，也是主要義務的承擔者。雖然農村地區經濟發展水平較城鎮地區落后，但這并不意味著可以無條件地獲得保障。參考現階段城鎮社會保障的責任分擔原則，農村社會保障應該由農民、農村集體經濟組織以及財政共同承擔。考慮到各農村地區的經濟發展水平不同，費率的確定應由中央考察近年的發展狀況并確定一個合理區間，其具體費率由當地縣級職能部門結合村民委員會的意見確定。極度貧困的農村居民應由集體經濟組織給予幫助并享受相應的費率優惠政策。

（四）在統籌城鄉社會保障發展中推動各相關項目的轉移接續

隨著越來越多的農村人口進城務工，流動人口的社會保障需求也愈發不可忽視。考慮到流動人口的工作單位、工作時間、工作地點具有不確定性以及現階段的政策水平，給予他們同城鎮職工或居民完全相同的保障尚存在一定的困難。在此條件下，應要求用人單位與當地行政部門做好相關協調與對接工作，針對這部分群體及時建立健全具有針對性與靈活性的補充保障制度。

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（基金項目：國家社會科學基金一般項目《疏解首都養老功能背景下京津冀養老服務聯動融合發展研究》（批準號18BSH169）。作者單位：河北工業大學人文與法律學院。作者簡介：張金峰，博士，副教授，主要從事社會保障研究。）