整體性治理視角下河長制創新研究
----以江蘇省為例

闞 琳

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

自2007年太湖藍藻事件爆發后河長制在江蘇省無錫市初步構建，到全國各省市縣相繼出臺關于落實河長制政策的意見，再到2016年12月底國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，不少地區在河長制實施中取得了明顯成效。然而，隨著河長制在全國的進一步推進，許多問題也在實踐過程中顯現。自從黨的十九大將生態文明建設提高到前所未有的高度并對河長制工作提出了新的更高的要求后，如何創新河長制以深化河長制改革成了有效落實河長制的關鍵。本文引入西方整體性治理理論，以求透徹分析我國河長制目前在實踐中存在的碎片化問題并尋求創新突破口與問題破解之道。

1 整體性治理視角下河長制創新研究的理論闡述

整體性治理理論產生于20世紀90年代中后期的英國，以新公共管理的衰微與數字時代的來臨為背景。整體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，以解決公民需求問題為導向，主張通過治理層級、治理功能和公私關系方面的重新整合與協調，運用現代信息技術解決政府改革中存在的碎片化問題。信任、信息系統、責任感和預算是實現整體性治理重要的功能性因素[1]。

河長制，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的綜合治理。從制度本身看，河長制最初是地方政府水污染危機治理的產物，在全國范圍推廣后上升為國家舉措，成為我國破解九龍治水困境的重要制度保障。從實施對象看，河長制所治理的河流屬于社會公共事務范疇，在本質上是一種公共資源，其所有權由全體社會成員共同享有，加強河流治理是為了實現社會公共利益。從實施體制看，河長制是政府主導型的行政領導責任制，讓地方黨政主要領導對水環境保護工作兜底,對河湖管理保護這項復雜的系統工程負總責，通過建立科層制組織體系、明晰治理權責盡可能避免公共事務治理過程中“公地悲劇”的發生。

從整體性治理的視角出發分析我國河長制實施現狀并尋求創新路徑具有重要意義，整體性治理與河長制存在較大的契合度，同時也存在差異性。

首先，從治理理念看，整體性治理強調治理要以公民的需求為導向，以實現公共利益為最終目標；河長制的創立是為了解決水資源與水環境危機，實現加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理等目標，這些目標的實現正是為了給公眾提供更好的生存環境，保障其利益。因此，2者的治理理念一致。河長制的施行必須堅持整體性治理理念，堅持問題導向，以為公民提供更好的生活環境為目標，維護整個社會的生態環境效益。

第二，從治理主體看，整體性治理一方面強調政府在公共事務治理中的中心地位，著眼于政府內部機構運作，另一方面主張公私部門的整合與協調，認為政府與社會之間應適當地開展交流合作；河長制本質上將治水的責任落實到“河長”，即各層級黨政機關領導人，由他們統一領導和協調以完成治河任務，盡管河長制通過明確“河長”責任，建立科層制的管理體系可以在理想狀態下避免市場失靈現象的發生，但由于科層制自身存在的弊端，以及信息獲取、監督和制裁的復雜性，僅靠政府主導的治理模式在實踐中常會遭遇效率低下、成本高昂、信息不足等困難，使治理的有效性大打折扣，因此實現河流有效治理應按整體性治理主體多元化的要求，在堅持政府主導的體制下加強與社會和市場的溝通協作，形成政府、企業、社會的治河合力。

第三，從治理結構看，整體性治理主張重新整合政府不同層級、部門以及區域，實行組織重建與大部門式治理，建立網狀式的組織結構；河長制縱向建立了省、市、縣、鄉4級河長體系，橫向組建了河長辦公室并促進各部門協同治河，一定程度上解決了原先“九龍治水”的困境。然而，從橫縱向治理模式強度上來看，河長制屬于較強的縱向模式及弱橫向模式。在縱向方面，河長制的確較為有效地整合了政府各層級，劃分各級政府職權，明確各級政府責任，但河長制在橫向尤其是跨區域治水方面尚未進行有效整合，未實現上下游、左右岸的協同治理，縱向層級與橫向部門間也缺乏合作機制。因此，河長制的推進與完善務必遵循整體性治理結構整合的原則，進一步加強政府橫縱向治理的整合與協調。

第四，從治理手段看，整體性治理建立在信息技術發展的背景之上，提倡構建統一的信息系統以實現治理的有效性；河長制提出構建河長制信息化管理平臺，通過運用大數據技術，加強對河道的實時監控。但是河長制目前還未正式將信息管理平臺建設納入重點實施的目標框架中，各地區政府目前仍各自研發信息管理平臺，尚未對建立的河長制信息系統進行整合和統一，因此，河長制的創新應當借助并運用整體性治理手段，將互聯網與河長制相融合，系統地構建“互聯網+河長制”治河新模式。

2 整體性治理視角下河長制創新實踐分析

本文之所以選取江蘇省為實證案例進行研究，是因為：首先，作為全國最早推行河長制的省份，江蘇已經有10 a多的河長制實踐經驗；其次，近些年江蘇在河長制深化改革方面出臺了一些新政策、探索出一些新模式，對全國其他省份而言具有可借鑒性。江蘇地處長江、淮河下游，東瀕黃海，是長江三角洲地區的重要組成部分。從2008年開始實行河長制以來，江蘇省內河流水質有了明顯改善，改善情況見圖1。自2016年底中央作出全面推行河長制的決策部署后，江蘇省委省政府積極響應并部署落實全面建立河長制的各項任務，在許多方面進行了創新實踐，并取得較大成效。

圖1 江蘇省地表水環境質量逐年變化情況Fig.1 Annual change of surface water environmental quality in Jiangsu Province

2.1 多元主體共治，構建社會化監督管理體系

促進政府與社會的共建共享共治是我國推動河長制改革、實現河長制工作機制創新的必然選擇。在河長的挑選上，江蘇除了規定由各級黨政機關領導人擔當各級河長以外，還要求各地結合地域水域特點，設立民間河長，并由專業機構如生態環境保護協會對民間河長進行培訓。在實際運作中，江蘇允許并鼓勵將一些管理項目進行公開招標與選擇。在監督考核方面，江蘇除了要求各層級政府部門將河長名單等相關信息對外公布以外，還規定縣級以上政府要建立公眾參與信息平臺，聘請專業組織、第3方評估機構、社會公眾對河長的履職情況進行監督和評價，鼓勵有環保意識的居民作為志愿者參加河湖巡邏、監督治理、節水宣傳等活動。

2.2 完善河長制組織架構，細化治理任務

組織結構的完善是河長制得以有效落實的關鍵。在治理層級方面，江蘇創新實現了五聯共治，建立起省、市、縣、鄉、村5級河長體系，實現了全省水體全覆蓋。另外，江蘇還推出“河長+警長”機制，實現河長與警長的一比一選配，形成嚴厲打擊涉河湖違法行為合力。在治理部門方面，江蘇實行省、市、縣、鄉4級河長辦實體運作，省河長辦從省河長制工作領導小組相關成員單位抽調人員，組建了綜合組、業務組、督察考核組3個內設機構，進行集中辦公、實體運作[2]。在治理任務方面，江蘇發布了《江蘇省生態河湖行動計劃(2017-2020年)》，在基本的6大任務基礎上增加推進河湖長效管護和提升河湖綜合功能2項任務，并將8大任務細化分解、逐級下達。

2.3 健全河長制聯防聯控機制，推動流域協作

健全河長制聯防聯控機制不僅有利于實現河流上下游、左右岸的協調治理，而且有利于降低成本，提高績效。首先，在聯防聯控機制上，江蘇率先實行了“一河一檔”、“一河一策”，明確河湖治理的4大清單，嘗試打造“一地一策”“一城一策”樣本，形成跨區域河流水污染防治、水生態修復上下聯動、左右互動、齊抓共管的強大合力。第二，在流域協作方面，江蘇著力構建省內跨區域河流的合作共治機制和平臺，以太湖流域為例，江蘇建立了環太湖城市水利工作聯席會議制度，并與環保部華東環境保護督查中心簽署聯合工作協議[2]。此外，江蘇還通過參加河長制經驗推廣交流會借鑒先進技術和做法，為跨地區河流治理提供了合作機會。

2.4 構建河長制信息管理平臺，加強宣傳引導

充分利用先進信息技術，實現互聯網與河長制的融合是創新河長制的重點。江蘇目前雖尚未在全省范圍內正式建立起河長制信息管理平臺，但在部分城市，如常州、蘇州等地，已開始試點建立綜合信息管理平臺，開啟“掌上治水”新模式，實現任務分發、辦理、分析評價的全流程管理。有些地區采用先進的生態感知技術，如蘇州吳江利用深海感知技術搭建起了水生態感知網，鹽城、巢湖市局部地區采用無人機巡河，進行低空拉網式全方位排查。此外，江蘇在多個主流媒體開設了“河長談治河”、“河長在行動”等專題，通過新興媒體普及河道知識，宣傳工作成效，同時發揮媒體監督作用，曝光違法行為，促進問題解決。

3 整體性治理視角下河長制創新實踐面臨的碎片化困境

河長制作為我國河湖治理的制度創新的確提升了我國跨域水環境治理的能力。然而，就體制而言，河長制是政府主導的行政領導責任制，就模式而言，河長制是一種權威治理的路徑依賴，即較強的縱向機制和弱橫向機制，缺乏橫向整合協調。隨著河長制的深入發展，再加上外部環境的不斷變化，這種權威式治理最終必將使得河長制實踐突顯碎片化困境。碎片化困境分析框架見圖2。

圖2 河長制創新碎片化困境分析框架Fig.2 Framework for the analysis of the fragmentation of the River Chief system

3.1 社會公眾參與碎片化

雖然河長制嘗試將河道的管護、清理等工作外包給私人部門實施并鼓勵社會參與，但總體來說未取得明顯成果，社會公眾參與呈現碎片化現象。

首先，參與意識碎片化。盡管江蘇力圖提高公眾參與河流治理的積極性，但調查顯示，江蘇某些地區仍然存在企業利用夜間偷排漏排，沿河農戶向水體、河坡傾倒生活垃圾的現象，且在受訪者中了解河長制的居民不足半數[3]。第二，參與主體碎片化。盡管江蘇對河長的任命不再局限于政府內部，開始任命民間河長，但是這種任命還未在全省范圍內推廣，且民間河長的法律地位、職能權限未得到明確規定與保障；另外，官方河長與民間河長之間缺乏互動，彼此間溝通交流機制未正式確立，這就導致雖然河長的任命范圍擴大，但他們仍各自行事。第三，參與路徑碎片化。在江蘇，系統完整的社會公眾參與機制尚未形成。河長制實踐中的公眾主要是對河長制實施效果進行監督，而在政策制定、政策執行及績效考核方面缺少話語權。

3.2 治理權責碎片化

盡管江蘇落實了5級河長體系，明確了由各級黨政機關負責人擔當河長，統籌完成各項治水任務，但我國自上而下的行政管理體制造成的職責同構現象導致了治理權責的碎片化。

首先，治理主體間權力分配不均衡。從社會參與的角度看，雖然江蘇規定了由官方河長與民間河長共同治水，但民間河長只是擔任官方河長的助手，2者實際掌握的權力差別巨大。第二，治理部門間責任劃分不合理。江蘇13個市的河長辦中有6個市的河長辦主任由市政府分管副市長擔任，其他人員都是從水資源行政主管部門和相關業務單位抽調而來，因此河長制其實更多地是將治理河流的責任“發包”給各層級核心黨政領導，而對環保、水利等水資源管理部門的職責的影響甚微。第三，治理組織權責不對等。江蘇河長制已經發展成五級網絡，但河長并非行政序列中的職位，只是在行政科層體制基礎上衍生出來一套組織體系，隨著跨域公共事務的增多，如果繼續增設“路長”“林長”等組織網絡，勢必會造成組織權責難以明晰的問題，也可能導致整個組織形態的混亂[4]。

3.3 協同合作機制碎片化

不同治理主體間協同合作機制的構建及其有效性是決定河長制能否長效落實的關鍵。以江蘇為例，雖然江蘇明確規定要堅持部門聯動、因河施策，但是并未建立系統的協同合作機制，合作效果并不明顯。

首先，不同治理層級間和治理部門間缺乏信任。雖然江蘇通過構建5級河長體系與完善河長辦公室人員構成一定程度上實現了河長制治理層級與治理部門的整合，但是由于層級行政壁壘和部門利益邏輯的存在，治理主體間未能形成合力。其次，治理區域之間缺乏協作。江蘇對于跨區域河流的整治如何具體開展，跨區域河流涉及的不同省份、不同城市、不同地區間如何進行治水的制度性統籌安排與合作，尚未明確規定。盡管江浙滬地區正在探索“河長制”治水跨區域聯動，但在信息溝通、民主協商、決策通報、合作激勵機制等方面的建設較為滯后，且由于各省市的行政條塊分割、治理權限邊界模糊、“鄰僻效應”等風險，合作協調機制易出現失靈[5]。

3.4 治理信息碎片化

隨著大數據的不斷發展，“互聯網+河長制”是河長制創新的必然選擇，但目前我國大部分地區尚未正式將“互聯網+河長制”建設列入河長制實施任務。

以江蘇為例，首先，河長制綜合信息管理網站的建設碎片化。各地區、政府各層級都有各自的河長制網站，每一個平臺網站的建設與運營都需要耗費大量的資源，并且包括時間成本。第二，將互聯網與河長制融合的經驗與技術碎片化。由于各地區、政府各部門由于缺乏溝通交流，“互聯網+河長制”的經驗難以得到推廣，其他地區和部門需要花費時間和資金探索，不僅增加了成本，而且不利于合作治理。第三，河長制反饋信息碎片化。政府發布的反饋信息沒有進行歸納整合，有些考核信息甚至不對外公開，信息不對稱導致外界難以快速獲得全面信息，從而無法實現對河流治理進行實時有效的監控；跨域治理主體也會因為各地信息發布存在時間差、信息發布的內容不完全無法對河流實施及時綜合的治理。

4 整體性治理視角下河長制創新路徑

借鑒江蘇在河長制推行中的創新實踐，針對江蘇及全國其他地區在河長制深入發展和深化改革中存在的碎片化困境，本文借鑒整體性治理理論內涵，提出建立信任機制、健全整合機制、構建協調機制及開發綜合信息管理系統解決碎片化問題，推進河長制創新。創新路徑分析框架見圖3。

圖3 整體性治理視角下河長制創新路徑分析Fig.3 Analysis of the innovation path of River Chief system from the perspective of holistic governance

4.1 建立信任機制，推動公眾參與

信任是實現合作治理的前提。整體性治理認為，建立組織之間的信任是實現整體性治理的一種關鍵性整合，“在成員間建立組成相互合作和信任的積極的組織間關系是重要的”[6]。因此，政府要想推動社會參與，就必須與公眾間彼此理解與認同，構建信任機制。

首先，應以公民需求為導向，樹立并宣傳共同利益觀。河長制實施的最終目的是為公民提供自然和諧的生活環境，政府在推行河長制的過程中應明確這一理念，借助媒體、輿論宣傳，促進社會公眾對河長制的認同，打破公眾參與河長制的觀念壁壘。其次，充分放權并暢通溝通渠道。政府應更多地賦權于公眾擔當河長參與河流治理，明晰他們的權責利，官方河長應及時掌握民間河長的工作情況，采用面對面交流、視頻會議等方式增進2者間的互動，打破公眾參與河長制的權力壁壘。第三，開放社會公眾參與路徑。公民除了對河流治理效果進行考察監督以外，還應充分參與河長制決策的制定與執行、河長行為的考核。政府應提供座談會、聽證會、民意調查等多元化的公眾參與方式[7]，在河長制考核中加入公眾滿意度指標，打破公眾參與河長制的路徑壁壘。

4.2 健全整合機制，形成網絡化的組織結構

整合是整體性治理的核心概念之一，是解決碎片化問題的關鍵。整體性治理要求政府必須形成網絡化的組織基礎，即貫穿縱橫、聯系內外的聯動機制，這樣不僅各個組織以及組織內各部門能從全局出發，以結果為導向達成行動上的一致，而且能及時回應公眾關切，有效解決民眾關心的問題[8]。

網絡化的組織結構要求政府對縱向管理層級和橫向管理部門進行整合，完善他們的機構設置和人員組成，合理配置治理資源。首先，對管理層級進行整合。各地區政府應推廣并完善河長制省、市、縣、鄉、村5級治理體系，明確各級河長的法律地位，細化各級政府的治河任務，完善監督考核評價方法。其次，對管理部門進行整合。各級政府應按職責分工，推動各部門各司其職、各盡其責。完善河長辦公室配置，河長辦組成人員應涵蓋各個涉水部門，可探索建立河長辦主任輪職制，提高各部門治水的責任感。再次，加強治理層級與部門間的互動交流。應建立信息共享機制、健全問題處置工作機制，及時發現河流治理中存在的問題，并針對問題采取有效的治理措施，降低決策與執行成本，提高辦事效率。

4.3 構建協調機制，促進多元主體協同合作

協調是整體性治理的核心概念之一，整體性治理認為協調是指政府機構間為發展聯合性和整體性工作，聯合信息系統、機構間對話、共同規劃和決策過程[9]。強化河長制多元主體間的協調，應從多元主體間理念與利益的協調出發。

首先，樹立合作共贏的理念。多元主體應尋求利益結合點，協調不同利益主體之間的關系，形成一致目標。從治理部門看，水行政主管部門要主動下放權力，為其他部門參與河長制實施提供合作基礎與平臺[10]；從治理層級看，上級政府應賦予下級政府充分的治理自主權，構建以信任為基礎的協商機制；從治理區域看，不同地區間應培育共同文化，打破行政區界限，實現優勢互補。其次，完善利益分享與補償機制。一方面，省政府應根據各地實際情況完善對流域內各行政區的財政轉移支付；另一方面，省內不同治理主體間應確定利益分享辦法，通過調整利益各方生態及其經濟利益的分配關系，由合作中生態受益方或經濟實力強的地方政府向生態受損方或經濟實力相對弱的地方政府予以補償，從而解決上游地區對下游地區、開發地區對保護地區、受益地區對受損地區的利益補償問題[11]。

4.4 開發綜合信息管理系統，推進網絡平臺建設

整體性治理認為整體政府和整體性治理改革需要以數字技術為支撐，通過綜合運用現代信息通訊技術，整合并簡化政府的行政過程，從而提高政府的辦事效率[12]。在大數據時代，河長制創新應充分利用互聯網技術，建立綜合信息數據庫，搭建網絡治理平臺。

首先，政府應制定河長制信息化方案，根據河道網格化管理思想進行分級管理，統籌全省所有河流的基本情況、各級河長的身份信息及其負責河流的治理現狀、各部門的治理任務、河道監測數據、監控視頻等，分別建立面向各級領導、工作人員和社會公眾的綜合信息管理系統，見圖4。其次，搭建網絡平臺，提供互相學習的機會。建立信息、資源共享平臺，規定政府將先進的河流治理經驗進行實時共享，定期舉辦各地區、各部門的技術交流與經驗分享會，促進各地區、各部門之間關于河長制先進治理經驗與治理技術的交流。最后，建立并完善信息反饋機制。政府應完整、全面地公開河流治理信息與考核結果，暢通建議反映渠道，加強信息收集與處理能力，從而消除跨域水環境信息共享的能力障礙。

圖4 河長制綜合管理信息系統Fig.4 Comprehensive management information system for River Chief System