中國改革開放40年中的區域經濟發展不平衡問題與對策研究

張薦華 高軍

摘 要？演改革開放已走過40年波瀾壯闊的輝煌歷程，取得了令世界矚目的偉大成就。同時，伴隨著經濟社會的快速發展我國社會的主要矛盾已經由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為了解決中國特色社會主義新時代的主要矛盾，我們應當充分認識到區域發展不平衡所存在的問題，結合“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家發展戰略，圍繞界定政府職能和完善市場經濟體制，形成各區際間協調、平衡發展新模式，最終實現全國范圍內的區域經濟平衡、充分發展。

關鍵詞? 改革開放40年;社會主要矛盾;經濟發展不平衡

[中圖分類號]F127[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2019）02-0009-06

一、引 言

從1978年黨的十一屆三中全會起到2018年，我國的改革開放走過了40年波瀾壯闊又坎坷艱辛的道路，取得了令世界矚目的偉大成就。根據國家統計局發布的“2017年國民經濟和社會發展統計公報”①，我國2017年國內生產總值達到827 122億元，居世界第2位;人均國內生產總值59 660元，按當年匯率折算，人均國內生產總值為9 178美元，比1978年的人均不足200美元增長了46倍。我國開放型市場經濟體制逐步健全，對外貿易、對外投資、外匯儲備穩居世界前列，整個國民經濟進入穩定、健康、協調發展的軌道。但是，由于改革開放初期我國實施的非均衡發展戰略，經過較長一段時間的發展東部沿海地區集聚了大量資金、自然資源和人力資源等要素資源，并逐漸形成了以東部發達地區為“中心”，中西部欠發達地區為“外圍”的典型經濟地理發展格局，區域間經濟發展差距不斷擴大。在此背景下，習近平同志在2017年10月黨的十九大報告中對我國現階段的社會主要矛盾進行了重新定義，指出：“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾” ②，這種發展“不平衡不充分”的重要表現之一，就是區域經濟發展不平衡。那么，如何正確認識和把握這一新的重大判斷，將在接下來一段時間內影響并決定我國經濟社會發展的主要方向。下面本文將對我國區域發展不平衡問題的脈絡及其解決思路進行深入研究和討論。

二、改革開放后我國區域發展戰略的歷史演進

中國改革開放40年所取得的成就，在很大程度上應歸功于各省區市在經濟發展中的競爭與合作。為推動市場經濟體制的建立和發展，我國區域經濟發展模式也從建國初期的生產力均衡布局轉變為非均衡發展，首先在農村實行了家庭聯產承包制，進而在城市擴大企業自主權，同時，中央政府通過財政包干及分稅制等政策對地方政府下放權力，并向沿海地區實施政策傾斜，建立沿海多個經濟特區和實施全方位對外開放，鼓勵沿海地區優先發展，以帶動其他地區的發展。由此，在各省區市之間形成了競爭熱潮。地方政府紛紛建立開發區，采取優惠政策，大力開展招商引資，促進了市場經濟的發展，逐步形成了我國東、中、西部和東北地區四大區域經濟多層次發展的態勢。這種態勢的形成，源于鄧小平同志在1988年9月提出的“兩個大局”的戰略構想：一個大局是，“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局?！绷硪粋€大局是，“發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。” ③“兩個大局”的戰略構想，不僅指出了區域經濟非均衡發展的時代必然性，也強調了區域經濟非均衡發展中的均衡。改革開放40年的巨大成就足以證明，綜合利用我國經濟發展的區域比較優勢，采取以效率優先的區域非均衡發展戰略的正確性。

“兩個大局”戰略構想中的第一個大局在20世紀80年代和20世紀90年代得到了有效的貫徹實施，對我國改革開放特別是對東部沿海地區的經濟發展起到了極大的推動作用。從1980年到1995 年，東部地區工業總產值所占比重由59.1%上升到64.8%，中西部地區工業總產值所占比重均有所下降，分別由1980年的25.6%和15.3%下降到1995年的23.9%和11.3%。關于第二個大局，鄧小平同志1992年在“南方談話”時說：“可以設想，在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題。到那個時候，發達地區要繼續發展，并通過多交利稅和技術轉讓等方式大力支持不發達地區。不發達地區又大都是擁有豐富資源的地區，發展潛力是很大的?！?④1995年黨的十四屆五中全會以及1996年全國人大八屆四次全會建議并通過了我國20世紀的最后一個五年計劃“九五”計劃和2010年遠景目標綱要，開創性的提出“區域經濟協調發展”的概念，并對我國此后15年的區域經濟協調發展進行了詳細的規劃與部署，緊接著在“十五”計劃中確定了“實施西部大開發，促進地區協調發展”，以及“十二五”規劃又把主體功能區戰略上升為國家戰略。至此，我國“效率優先，兼顧公平”的區域協調發展局面初步形成。

黨的十八大以來，圍繞實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，提出了協調推進“四個全面”戰略布局和統籌推進“五位一體”的總體布局，并提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新型發展理念。但是我國區域發展不平衡問題依舊存在且有愈演愈烈之勢，已經成為影響廣大人民群眾福祉水平不斷提高的主要原因。于是新時期我國區域發展三大戰略應運而生：“一帶一路”倡議，致力于打造國際合作新平臺，開展跨國互通互聯，實現了中國與世界的發展新動力;“京津冀協同發展”戰略，疏解北京非首都功能，推動京津冀三地均衡發展，為全國其他地區提供借鑒和示范;“長江經濟帶”發展戰略，在生態保護綠色發展的前提下，統籌沿江東中西、上中下游不同經濟發展水平區域，建立沿江交通走廊、產業廊道和城鎮軸帶，使其成為我國區域協調發展的重要支撐帶。

三、我國區域發展不平衡的主要表現及分析

縱觀改革開放40年，鄧小平同志關于“兩個大局”的戰略構想的第一個大局在實施時，內地各省區顧全這個大局，資金、自然資源和人力資源源源不斷地流向東部沿海地區，各項傾斜的優惠政策，吸引了國內外的資源流入沿海地區，推動了東部地區經濟的迅猛發展。而另一個大局需要沿海地區來服從的時候，我國的經濟發展態勢已經發生了巨大的變化，市場經濟已經建立起來，在市場競爭中各地企業和政府都在追求經濟效益，當要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展的時候，已經很難讓他們服從這個大局了。除了中央政府采取轉移支付等扶持政策之外，其他政策已經不可能像當年服從第一個大局那樣去實施了，例如，稅收體制已經開始實施統一的稅制，市場管理實行全國統一大市場的管理，很多方面的政策已經無法向中西部地區傾斜。

為解決區域經濟發展嚴重不平衡的問題，中央于2000年開始實施西部大開發戰略，其后，又于2002年開始實施振興東北老工業基地的戰略，2004年開始實施中部崛起戰略，以中央財政的轉移支付和各級政府的扶貧等措施，使得中西部和東北地區的經濟發展獲得了一定的推動力。但是，從1990年代中期開始，我國的市場從供不應求轉向了供過于求，市場競爭更加激烈，在這種情況下，盡管轉移支付也起到了一定的作用，如對中西部的扶貧和基礎設施建設給予了很大支持和幫助，但中西部與東部地區的總體差距并沒有縮小，在有些領域甚至還在不斷擴大，其主要表現在以下幾個方面。

（一）區際間發展不平衡

如表1所示1990年中部地區人均GDP為東部地區的64%，到2000年和2016年都僅為56%;1990年西部地區人均GDP為東部地區的55%，2000年為東部地區的42%，2016年為東部地區的54%。也就是說，中西部地區在過去近30年時間里，同東部地區的差距從人均GDP水平看并未縮小而是擴大了。

同時，我國次區域內發展不平衡問題也較為突出，以京津冀地區為例，作為我國新時期三大戰略實施區域之一，區域內各地發展水平存在較大差異。如表2所示，北京市第三產業比重和城市化水平均已超過80%，經濟發展已進入后工業化階段，人均GDP11.8萬余元，該地區經濟發展處于較高水平，城市化進入較成熟階段;天津市的發展水平雖然不及北京，但也處于工業化后期向后工業化階段轉型的時期，人均GDP水平與北京不分伯仲;而同期的河北省仍處于工業化的中期階段，第二產業是其經濟發展的主導產業，作為我國鋼鐵第一大省，其制造業大多處于產業鏈的低端，高耗能、高污染、低附加值的傳統產業居多數，同時各項指標不僅與北京天津兩地有較大差距，與全國平均水平來看，仍然屬于我國發展較為滯后的地區。同時我們應該認識到，次區域內經濟發展不平衡也絕不只是存在于京津冀地區的特例，而是在我國全國范圍內都較為普遍的一種情況。[1]

（二）城鄉發展不平衡

我國城鄉發展不平衡除了城鄉要素配置不平衡、城鄉公共服務不平衡以及城鄉基礎設施建設不平衡外，最為直接的表現就是城鄉居民收入分配不平衡。從國際通用的反映國民收入分配狀況不平等程度的基尼系數來看，我國從2003年到2017年的基尼系數始終保持在0.477左右，超過了0.4的國際公認警戒線水平，說明我國長期處于全球收入不平等較為嚴重的國家之列，而造成這一現象的主要原因更多的表現為我國城鄉居民收入差距的不斷擴大，如圖1所示我國城鄉收入差距倍數與基尼系數曲線走向基本一致。截止2016年末，我國城鎮居民人均可支配收入達到33 616元，農村居民人均可支配收入僅為12 363元，相差2.72倍，雖然較2009年的倍差峰值3.33倍有所下降，但絕對差值仍在不斷擴大，已由2009年的12 021元增至2016年的21 253元。這種現象的產生一方面是因為西部收入遠不及東部，其中農村更為嚴重，另一方面是因為城鄉收入差距較大，其中西部表現的更為明顯。如表3所示，盡管中央在過去20余年加大了對中西部的轉移支付力度，中西部地區的人均可支配收入有所增加，但與東部地區相比仍然在下降。1990年中部地區城鎮居民人均可支配收入為東部地區的74%到2000年下降到66%，到2016年僅為東部地區的50%;1990年西部地區城鎮居民人均可支配收入為東部地區的79%，到2000年下降到72%，2016年為東部地區的71%，略有下降。這些都說明，中西部與東部地區的總體經濟差距沒有縮小且還在不斷擴大。

（三）結構不平衡

我國區域發展不平衡還表現為結構不平衡。一是人才結構不平衡，也可以認為是我國教育事業發展不平衡導致的，據教育部2017年發布的數據，2016年全國財政性教育經費投入31 373億元首次超過3萬億元大關，較上年的增長7.36%，占國內生產總值比例為4.22%，連續5年占比超過4%，但與丹麥（8.6%）、英（5.8%）、法（5.5%）、美（4.9%）等發達國家相比仍有一定差距。同時國內各區域教育事業發展水平也存在較大差異，2016年我國東、中、西部地區教育經費所占比例結構為46.7∶25.7∶27.6，我們可以發現中西部地區的教育事業投入遠遠低于東部地區。這些不僅導致了我國具備高技能、高學歷的專業、創新型人才相對不足，也使得我國中西部地區勞動力仍具有低技術、低學歷等特點，導致了區域內中低端人才過剩問題更為嚴重。二是分配結構不平衡，目前我國收入分配結構呈現為典型的“金字塔型”，這里不僅表現為收入初次分配結構不合理，據2018年1月發布的《中等收入群體的分布與擴大中等收入群體的戰略選擇》中的數據顯示，目前我國高、中、低收入人群占總人口的比例分別是8.7%、22.7%、35%，[2]其中低收入人群的規模已超過高收入人群的4倍，加之以我國龐大的人口基數，這種整體差距水平可見一斑，由于我國長期區域發展戰略的導向，這部分低收入人群與高收入階層相比不僅在社會階層中處于較低的位置，并且在獲取資源享受各方面優惠待遇上存在較大的空間區域差異，并且這8.7%由社會各行業精英所構成的高收入人群往往會通過結盟的方式鞏固自身的利益，阻礙社會各階層的合理流動，加劇了收入分配結構的不平衡;同時，我國各級政府還需要通過進一步深化財稅、勞動、工資、社保等方面的改革，完善和規范國民收入再分配機制，擴大中等收入人群比例，有效控制高收入人群規模，努力構建經濟學上所推崇的“橄欖型”收入分配結構。

目前，區域經濟發展不平衡的問題已經成為我國經濟進一步較快發展的一大障礙，除了上述問題以外諸如區域產業布局及產業結構不合理的問題，產能過剩問題，要素市場價格扭曲的問題，經濟效益下降和自然資源過度開發及浪費的問題，以及環境污染和生態破壞等問題，都同區域經濟發展不平衡的問題有著密切的關聯。區域經濟發展不平衡，已經嚴重地阻礙著我國總體經濟的協調健康發展。

四、破解區域發展不平衡的基本思路與對策

結合我國的現實狀況，從中西部地區經濟發展的動力機制和經濟效率看，也有許多值得總結的經驗教訓。例如，中西部地區通過招商引資發展經濟主要靠優惠政策，包括低廉的土地租金、基礎設施服務收費和稅收減免等。從經濟發展的客觀規律看，這種靠優惠政策推動的經濟發展是不可持續的。根據馬克思主義政治經濟學的理論，價值規律是市場經濟的基本規律，資本和勞動都會流向收益高的地區，如果靠優惠政策來維持資本和勞動的高收益，當優惠政策到期時，資本和勞動又會流失?，F在中西部許多企業存活時間短，除了經營管理上的問題外，在很大程度上就是這個問題。而且，在優惠政策扶持下的中西部企業發展，從總體來看，由于地理位置上的劣勢和交通運輸成本高等原因，在資源配置效率上要低于沿海地區。用犧牲效率來發展中西部地區的經濟，從長期來看會損害人民群眾的利益。[3]同時，由地方政府主導的以優惠政策為主要手段的區域之間的競爭，是我國要素市場價格扭曲的一個重要原因。要解決這一問題，需要合理界定政府的職能，規范地方政府的行為，需要在中央政府的規劃和指導下，以市場化改革推動產業布局的合理化。因此，我國在實施下一步區域發展戰略促進中西部地區經濟發展縮小同東部地區的差距，打破現階段區域發展不平衡現狀的時候，應轉換發展思路和動力機制，不僅要從依靠優惠政策吸引企業，轉向以基礎設施和公共服務和提供良好的外部環境來吸引企業，從粗放型的依靠資源投入轉向提高科技含量和提高經營管理水平，來提高經濟發展的效率和質量;還要進一步改善因歷史遺留問題如因戶籍制度等一系列制度因素造成的區域分割、市場分割等對經濟要素在區域間合理流動的約束。

習近平同志在黨的十九大報告中指出：要“實施區域協調發展戰略。加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制?！睘榻⒏佑行У膮^域協調發展新機制，逐步解決我國區域經濟發展不平衡的問題，我們建議圍繞界定政府職能和完善市場經濟體制，重點實施以下深化改革擴大開放的對策措施：

一是加大政府從政策上向中西部地區和東北地區傾斜的力度，加快實施鄧小平同志關于第二個大局的有關政策措施，但這種傾斜應充分發揮市場的作用，在界定政府職能的同時，主要通過轉移支付等價值杠桿，大力發展中西部和東北地區的基礎設施和公共服務，包括發展交通運輸、供水供電等設施、提供優質的科技、教育、文化、醫療、環保以及人力資源開發等服務，以吸引和扶持企業到本地區發展具有優勢和市場潛力的產業，從而推動本地區經濟社會的發展，逐步縮小同東部地區的經濟差距。

二是強化政府干部的思想、組織和作風建設，轉變對政府領導干部的績效考核機制，從重點考核GDP等指標，轉向以人均可支配收入、公共服務水平和生產生活環境等指標來考核干部。在政府干部中牢固樹立以人民為中心和全心全意為人民服務的宗旨，使政府成為推動落后地區經濟發展的中堅力量。同時，還需加大政府依法行政及實施經濟規制和調控的力度，提高政府服務和管理的效率，通過政府的規劃、指導、規制和調控，通過市場的力量，加快國企改革和混合所有制改革，加快民營企業的發展，加快產業結構調整，加快解決農業農村農民問題的進程，大力推動城鎮化和工業反哺農業、城市反哺農村，大力推動沿邊對外開放，完善市場經濟發展的各項法律制度，為區域經濟發展提供法律和政策保障。

三是堅持“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大發展戰略與西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的區域發展戰略相結合，形成我國“三大戰略+四大板塊”的區域總體發展戰略體系。其中以四大板塊為基礎統籌協調我國東中西部和南北方的區域發展，以三大戰略為引領，構建沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶體系，打破地域間的界限，打通四大板塊之間及其與國際間的聯系，促進區域間的資源合理配置、分工協作，提高要素合理流動以及經濟與科技的合作交流，進而降低成本、提高效率、促進區域創新。最終形成點、線、面平衡發展的新模式，通過培育一批新的增長點、增長極和經濟軸帶，進而增強區域的內生活力，促進區域間的協調發展。

四是大力實施鄉村振興戰略進一步縮小城鄉差距。“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，在“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求下，大力推進鄉村振興，加快推進農業供給側結構性改革，不斷深化農村土地制度、農村集體產權制度改革，加快現帶農業產業體系、生產體系、經營體系的構建，完善農業支持保護制度，進一步拓寬農民的增收渠道，構建農民增收的長效機制，以滿足農民群眾對美好生活的需要為根本目標，堅持農業農村優先發展原則，不斷縮小農村農業農民與城鎮工業城鎮居民之間的差距，最終實現城鄉區域經濟的協調發展。

五是進一步深化供給側結構性改革，黨的十九大會議對其再一次進行了強調和部署，一方面在發展先進制造業加快推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合的同時，加大對傳統產業優化升級的支持力度，加快發展現代服務業，瞄準國際標準形成世界級的先進制造業集群，另一方面，不斷強化基礎體系建設為提升供給體系質量做好支撐的同時，在激發、保護企業家精神和建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍方面雙管齊下，充分發揮和調動人力資本作用與積極性，最終通過不斷深化供給側結構性改革大力發展實體經濟。并且，堅持以按勞分配為原則，不斷完善按要素分配的體制機制，促使區域間收入分配結構更加合理。

五、結論與展望

發展為了人民，這是馬克思主義政治經濟學的根本立場，現階段我國的發展處于“兩個大局”的第二個大局階段，區域發展不平衡問題凸顯，其主要表現為區際間發展不平衡、城鄉發展不平衡、結構不平衡等方面。如何解決區域發展不平衡？必須加強黨的領導，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，全國一盤棋，以建立健全社會主義市場經濟為目標，通過深化改革擴大開放，通過轉變政府職能，轉變思想觀念，轉變發展模式，促進區域產業結構和產業布局的合理化，推動區域經濟的協調、健康和可持續發展，以提升經濟發展的效率和質量，提升我國的綜合實力和國際競爭力，提升人民群眾的生活水平和生活質量。

展望未來，根據世界各國經濟發展規律以及我國迅速升級的需求結構來看，在下一階段我國的現代服務業會迎來高速發展期，在不久的將來會成為我國經濟發展的中堅力量，然而由于現代服務業的一些特殊屬性例如它具有很強的規模經濟性，使其更傾向于集中在極少數區域，這就會加劇我國將來區域發展不平衡的問題。所以我們要立足長遠、防范于未然，借鑒西方現代服務業發展強國的經驗教訓，努力創建一個更加可持續的現代服務業收益再分配體系，更好的為我國區域經濟平衡、充分發展保駕護航。

[注 釋]

① 國家統計局網站：“中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報”，發布時間：2018-02-28。

② 人民網：習近平同志黨的十九大報告。

③ 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第277-278頁。

④ 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第374頁。

[參考文獻]

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[2] 安虎森，李俊.新時代以人民為中心的區域平衡發展研究[J].南京社會科學，2018（3）：14-22.

[3] 陸銘，向寬虎.破解效率與平衡的沖突——論中國的區域發展戰略[J].經濟社會體制比較，2014（4）：1-16.