改革開放40年中等職業教育政策的演進探析

鉏海燕　鄂世舉

摘要：改革開放40年來，我國中等職業教育政策的演變不同時期呈現不同的特征。在政策驅動下，中等職業教育的發展成果頗豐，中等職業教育在校生規模、學校規模得以擴大，中等職業教育教師數量不斷增加、質量得到提高，國家對中等職業教育的經費投入逐步加大。通過對改革開放40年來中等職業教育政策的發展變化與成果進行回顧和探析，探索適合的改革措施助力我國中等職業教育長期健康的發展。

關鍵詞：改革開放40年；中等職業教育政策；演變

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2019）02-0017-06

改革開放40年，我國職業教育獲得了長足的進步與發展，作為職業教育領域最為基礎性的中等職業教育也發生了巨大的變化。在這40年中，我國相繼頒布了為數眾多的中等職業教育政策以適應經濟社會發展的訴求，中等職業教育政策演變經歷了調整單一結構、適應市場經濟、服務經濟社會和加快推進現代化階段。縱觀改革開放40年來中等職業教育相關政策的變化，我國中等職業教育體系不斷健全，制度日益完善，規模逐步擴大，質量逐漸提高。由此，對以往政策的回顧和反思有利于為中等職業教育的長遠發展大有裨益。

一、中等職業教育政策的演變

（一）1978—1989年：調整單一結構階段

文革期間，教育事業受到嚴重影響，大量的中等專業學校、技工學校被關閉，導致中等教育結構過于單一。

文革結束后，為了促進教育與國民經濟相應發展，鄧小平于1978年4月的全國教育工作會議上提出擴大農業中學和各種中專學校、技工學校的比例。1980年《關于中等教育結構改革的報告》強調，需要改變單一的中等教育結構現狀，要注意普通教育和職業教育的結合，改變統包分配的就業制度，推薦就業或者自主擇業。因此，中等職業教育結構調整成為這一時期職業教育改革的重中之重。此外，中等職業教育籌措經費方式保持不變。在接下來的幾年里，中等職業教育學校的數量和入學人數都有了很大的提高。據統計，1978年中等專業學校數量①達2 760所，1980年增加了309所，1980年相對于1978年同比增長11.2%。與此同時，中等專業學校1980年的招生人數為46.8萬，比1978年增長了22.1萬人[1]。

1983年在相關政策中又進一步明確了改革中等教育結構的幾種途徑。然而，社會發展需要教育為其培養各種各樣的人才，社會建設需要一批批高精尖的科技人才、初級中級技術和管理人員以及其他接受過職業培訓的勞動者。1985年5月頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，繼續強調扭轉不合理的中等教育結構現狀。另外，要擴大招生，計劃性地改部分普通高中為職業高中，爭取五年后使大多數地區的高中階段普職招生數相當。中等職業技術教育成為發展的重點對象，以地方負責為主，調動各方積極性，擴大了辦學自主權。同時，還提倡聘請德才兼備的教師或技術人才來緩解中等職業教育師資不足的狀況。1989年底，中等專業學校數達到3 984所，較1985年增加了427所，平均每年增長3%。此外，招生數量也在不斷增長，師資隊伍有所擴大[2]。

這一時期，政府陸續出臺了多項政策法規鼓勵興辦中等職業學校或有計劃地改普通高中為職業高中，鼓勵擴大招生，有效地改變了結構單一的中等職業教育發展模式，使得中等職業教育規模得以快速發展。同時，職業教育發展更重視技能訓練和職業培訓，培養社會主義經濟社會建設所需的技術技能人才。中等職業學校辦學的主體也由單一的政府辦學轉變為個人、集體、社會和政府多元化主體辦學。此后，我國職業教育的發展受到高度重視，進入蓬勃發展時期。

（二）1990—1999年：適應市場經濟階段

20世紀90年代初，中國職業教育初具規模、發展加速。除了在校學生數和學校數增長外，就業培訓中心也相繼建立起來。普職招生比例已近1∶1，中等職業教育結構單一狀況有所改觀，但中等職業教育在辦學規模、辦學條件、招生就業制度、師資隊伍建設、職業培訓等方面仍存在諸多不足，仍不能較好地適應經濟發展與社會進步的訴求。基于此，90年代提高中等職業教育適應市場經濟發展能力的政策出臺。

1991年，國務院發布《關于大力發展職業技術教育的決定》，提出在中等職業教育的辦學規模上繼續擴大，使高中階段普職在校生人數比超過1∶1，重視建設技工學校、職業中學，改善辦學條件與提高教學質量并重。由廣泛性地開辦中等職業學校變為有計劃、有重點地辦職業學校，突出了中等職業教育質量提高。1993年2月頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出以發展初中后職業技術教育為重點，調動各方積極性，鼓勵企業、社會各方面的聯合辦學促進職業教育發展，繼續提高中等職業學校的在校學生人數并給予必要的職業培訓。為了適應改革開放的需要，提高勞動者的科學文化素質。1993年，原國家教委、勞動部分別頒布了針對成人中等專業學校招生制度和技工學校教育改革的政策，對成人中等專業學校的招生政策進行了優化，推動技工學校在辦學條件、辦學質量等方面取得很大的改善。1994年的若干政策對中等專業學校招生就業制度做了相應的調整。在成人中等專業教育方面，提出了強化成人中等專業教育服務經濟建設的職能、完善管理體制以提高成人中等專業教育水平。大力發展中等職業教育，半數以上的初級中學畢業生能夠進入中職或職業培訓中心繼續接受職業教育。

1995年，《關于普通中等專業教育（不含中師）改革與發展的意見》對中等職業教育的規模、質量、規格均做出了相應的調整，以適應社會主義現代化建設的需求。這一政策推動中等職業教育管理更加合理、辦學主體多元、招生和畢業生就業計劃更符合實際需求。同年，中等專業學校學生也需繳納一定的學費，改變了以往統包分配畢業生就業制度。此時期，中等職業教育的吸引力有所跌落。

《中華人民共和國職業教育法》于1996年頒布實施。中等職業教育的發展因此有了法律的保障和支持。次年，提出針對加強中職教師隊伍的相關政策，從職教師資來源、職教教師素質和在職教師培訓幾個方面做出了具體的闡述，以此促進中職教師隊伍水平的提升[3]。1998年《面向21世紀深化職業教育教學改革的原則意見》提出深化教育教學改革，于本世紀末，中等職業技術學校建設一批示范性骨干專業。1999年教育部印發《關于調整中等職業學校布局結構的意見》進一步促進了中職辦學和管理體制改革的深化和資源的配置，此外，還明確了面向21世紀中等職業學校布局結構以適應社會主義市場經濟體制和現代化建設的需求。

20世紀90年代末，高等教育擴招致使更多初級中學畢業生選擇普通高中而不是職業高中，中等職業教育發展受挫，加之中等職業教育的課程和培訓內容等與經濟發展所需契合度低，職業教育自身的吸引力下降。盡管職業教育獲得了更多的自主權和選擇權，但中等職業教育仍無可避免地進入了發展的瓶頸期。截至1998年底，中等專業學校的數量由90年代初的3 938所增加到4 109所，在校學生人數達到498.1萬人，是1990年在校人數的2.22倍。然而，在1999年以后，不管是學校數量還是招生人數和在校人數均開始下滑[4]。

（三）2000—2009年：服務經濟社會階段

進入21世紀，國際競爭日趨激烈，人才競爭是各方面發展競爭的核心因素。在國內外環境的雙重壓力下，中等職業教育亟需提出更合理、更應時的政策來提高其服務經濟社會的能力。

為提高中等職業教育教學質量和辦學效益，教育部于2000年3月頒布《關于全面推進素質教育、深化中等職業教育教學改革的意見》，在培養目標、教學制度、專業建設、課程改革和師資隊伍建設等方面提出了具體的要求。發展高質量的中等職業教育的關鍵在于擁有高質量的師資隊伍。次年11月，教育部印發《關于“十五”期間加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》，提出在教師隊伍建設方面管理制度要加強、供求和師生比平衡、結構趨于合理并初步建成中等職業教育師資培訓體系。2002年，國務院《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》進一步明確“十五”期間的發展重心為中等職業教育；推動管理體制辦學體制改革，提升職業教育的經濟建設和社會發展功能，促成多元辦學的格局。2003年提出要加強中等職業學校實習管理能力和水平。2004年，幾項針對中等職業教育實訓基地建設和規模擴展的政策有效地推動了中等職業教育招生規模的擴大。

在中等職業教育規模不斷擴大的情況下，中職服務社會的能力不斷提高。但從總體上來看，我國中等職業教育與市場需求和經濟發展的契合度還是很低的。2005年，國務院《關于大力發展職業教育的決定》明確要求五年后中等職業教育招生人數達到800萬。與此同時，加強校企合作，在校學生參加頂崗實習；提出建立貧困生助學制度，增加經費投入。然而，在高中階段教育的發展中，普職發展存在“一條腿長、一條腿短”的不協調現象。針對這一問題，教育部頒布《關于加快發展中等職業教育的意見》，提出要提高中職教育的培養能力，鼓勵辦出特色，采用集團化辦學模式；發展民辦和農村中等職業教育，依靠行業企業的力量，深化改革，為中等職業教育的發展提供財政支持。

2006年2月，《教育部關于做好2006年中等職業學校招生工作的通知》提出在前一年招生總量的基礎上再擴大招生100萬人。在鞏固、發展公辦中等職業教育的同時，2006年政府又出臺政策大力發展民辦中等職業教育，實施切實有效的措施，促進公辦和民辦中等職業教育協調發展為社會服務。為了促進教育公平，首次提出要為中等職業教育設立國家助學金。在中等職業教育師資方面設立目標，到2010年，培訓15萬名中等職業學校專業骨干教師來提高教育教學水平[5]。2009年開始，國家對接受中等職業教育的農村家庭困難學生以及涉農專業的學生實行免學費政策。通過政策推動，2009年，中等職業學校招生數已達868.5萬人，在校生規模已達到2 095.2萬人[6]。

這一時期，在政策引導下，中等職業教育發展規模恢復并壯大，服務經濟建設和社會發展的能力明顯提高。在經濟結構調整和產業轉型過程中，中等職業教育以服務為宗旨，就業為向導，適應發展需求，為社會輸送大量的中職畢業人才。民辦和公辦中等職業教育優勢互補，中等職業教育設立國家獎學金，“十五”和“十一五”期間中等職業教育的辦學數量、質量、規模等方面均有了很大的改善，中等職業教育改革卓見成效。

（四）2010—2017年：加快推進現代化階段

近年來，隨著現代職業教育體系的逐步建立，中職生的升學途徑變得廣闊，我國中等職業教育的人才培養目標也發生了新的變化。產業升級方式的轉變助推職業教育向全面化、現代化的方向跟進，中等職業教育在新的經濟發展背景下需要轉變固有的人才培養方式，需兼具統籌性和前瞻性，不斷提高現代化水平，順應時代的步伐。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出提高職業教育質量，體現終身教育的理念，形成中高等職業教育協調發展的現代職業教育體系。11月，教育部印發《中等職業教育改革創新行動計劃（2010—2012年）》，在中等職業教育的事業發展、服務產業、改革創新、基礎能力等四個方面具體闡述了行動計劃的目標。該政策強調中等職業教育堅持育人為本、以產教融合、校企合作和工學結合為改革的動向，全面推動中等職業教育隨經濟增長方式轉變。2014年，《關于加快發展現代職業教育的決定》提出要發揮好政府和市場雙向作用，加快建設現代職業教育體系，深化產教融合，培養眾多技術技能人才和高素質勞動者。同年6月，《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》提出要增強職業教育體系的多樣性、開放性，滿足勞動者的多方面、多層次、多類型的職業教育和培訓需求，推動職業教育的可持續發展。為了創新技術技能人才的培養模式，2014年還提出開展現代學徒制試點工作，以立德樹人、促進全面發展作為工作要點，并按照企業需求和生源類別分別制定培養方案，在中職學校開展學徒制試點。另外，同年9月還頒布了關于推進學習型城市建設方面的政策文件，包含構建終身教育體系，促進各類教育融合開放，推進學歷、非學歷教育協調發展，普職溝通、職前職后教育有效銜接，發揮學校教育在終身學習中的基礎性作用。

為推動加快發展現代職業教育，激發職業教育辦學活力，促進資源合理配置，開展職業教育集團化辦學勢在必行。2015年7月，教育部先后頒布了兩項政策，推動實施中等職業教育集團化辦學模式，提高了中等職業教育的可持續發展能力和人才培養質量。在中等職業教育現代化管理層面，2015年9月教育部頒發《關于印發職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）的通知》，旨在三年內中等職業院校的管理水平提高，治理能力增強；在辦學方面，行為更規范，活力增強，質量提高，辦理質量評價主體更多元，中等職業教育現代化治理能力顯著提升。在完善職業教育扶貧工作、發揮職業教育助力脫貧作用方面，2017年6月頒布《關于印發貫徹落實〈職業教育東西協作行動計劃（2016—2020年）〉實施方案的通知》，提出精準扶貧要與職業教育互相帶動，東西部互相幫助，為西部需接受中等職業教育的人提供優質的中等職業教育，進一步做強中等職業教育，促進中等職業教育資源優化配置。以此推動中等職業教育公平化，造就更多的高素質勞動者和技能人才。當然，提升職業教育信息化水平也是實現職業教育現代化的題中應有之義，2017年9月發布的《關于進一步推進職業教育信息化發展的指導意見》強調提升職業教育信息化基礎能力，促進優質數字教育資源的共享。該政策助推職業教育向現代化進一步邁進。

總之，在鞏固“十五”“十一五”期間中等職業教育發展成果的基礎上，2010年以后，我國陸續頒布中等職業教育相關政策為加快發展現代職業教育、建設學習型社會和完善職業教育終身化創造了條件。中等職業教育人才培養模式現代化（如現代學徒制的開展）、治理能力現代化以及職業教育信息化等均為構建現代職業教育體系打下了堅實的基礎。

二、中等職業教育政策取得的成效分析

改革開放40年，我國中等職業教育政策的演變經歷了調整單一結構、適應市場經濟、服務經濟社會和加快推進現代化的四個階段。社會進步、經濟結構調整對職業教育發展不斷提出更多的要求，中等職業教育政策的頒布促使我國中等職業教育結構趨于合理、質量不斷提升、現代化水平逐步提高。以下具體闡述政策推動下我國中等職業教育在規模、質量、師資等方面所取得的成果。

（一）中等職業教育規模總體上擴大

改革開放以來，我國中等職業教育規模在政策推動下得到了有效的擴展。鑒于1999年之前的統計數據里中等專業學校僅包含中等技術學校和中等師范學校，故分為1978—1998年和1999—2016年兩個階段來分別呈現變化趨勢。

一方面，體現在中等職業教育的學校規模上。自1978年改革開放以來，我國進行了大規模的中等教育結構調整。由圖1、圖2可知，1978年中等專業學校的數量為2 760所，到1998年，數量增加到4 109所，中等專業學校的數量逐步增長。雖然受90年代末高校擴招的影響，1999—2003年間中等職業教育的學校規模驟減，學校數量有所減少，但與1978年相比，無論是中等職業教育學校涵蓋的種類、范圍還是數量都明顯增加了。

另一方面，體現在中等職業教育在校生規模上。改革開放后，與中等職業教育規模發展情況類似，中等專業學校的在校學生人數，由1978年的88.9萬增長到1998年的498.5萬人，增幅為460.7%（見下頁圖3）。然而，1999年的高等教育擴招導致更多的人選擇普通高中就讀，中等職業教育的吸引力受到影響，2001年在校生人數較上年減少了120萬。1999年中等職業教育的在校生是1 115.39萬人，2016年則增加到1 599.01萬人，增加了約0.4倍（見圖4）。因此，總的來說，中等職業教育的在校生人數是上升的。

（二） 中等職業教育的師資隊伍建設加強

改革開放以來，中等職業教育的師資隊伍不斷壯大，師資力量不斷增強，中等職業教育師資質量也有了明顯的提高。

中等職業教育關于師資隊伍建設的文件陸續頒布，促進了中等職業教育專任教師數量的提高，但生師比較長時間內處于上升的狀態（見圖5、6）。一名教師將配對越來越多的中職生，教師數量的增長速度遠低于學生數量的增長速度，表明師資相對不足。這種現象直到2011年以后才有所緩解，生師比漸趨合理。此外，隨著國家對中等職業教育重視程度的提高，對職業教育教師的要求也不斷提高。由圖7可知，1994—2006年，僅12年的時間職業高中教師的學歷合格率就從27.49%躍升至71.89%。

（三）中等職業教育的經費投入逐步增長

多項政策的頒布有力推動了中等職業教育經費投入的增長。1995年之前職業教育與普通教育投入水平大體相當；由圖8、下頁圖9可知，從1997年開始，國家在中等職業教育②的經費投入呈現逐年增長的總趨勢，1998年經費投入的增長率為5.32%，2006年經費投入增長率達到14.62%。2007年至2016年，中等職業教育的經費投入由850億元提升至2 526億元，增幅達到 59.9%。

三、結語

改革開放40年來，中等職業教育政策的頒布有力推動了中等職業教育的發展規模、發展質量和發展速度的提高。40年來，我國中等職業教育政策的演變以調整單一結構、適應市場經濟、服務經濟社會和加快推進現代化為四個主線，在中等職業教育的招生規模、在校生規模和畢業生規模上都取得了豐碩的成果，促使中等教育結構平衡，也為社會輸送了大量的優秀人才。中等職業教育師資隊伍也不斷壯大，師資質量不斷提高；國家財政政策的傾斜為中等職業教育的長遠發展提供了保障。此外，在中等職業教育現代化的過程中，更加重視學習型社會的建設，更加關注個人生涯的發展。

盡管中等職業教育在政策鼓勵下碩果頗豐，但隨著經濟社會的快速發展，中等職業教育也暴露出許多不足之處。中職教師數量增長速度遠不如學生數量的增長速度；社會對中等職業教育的認識依舊存在刻板印象，缺少全面的認知和理性的評價；對中等職業教育財政投入的增長速度遠低于其他領域，更多的中職學校的培訓設施有待完善；等等。因此，制定更加合理、更加全面的中等職業教育政策對中等職業教育發展來說是眾望所歸。

注釋：

①1978—1998年數據含中等技術學校和中等師范學校。

②1997—2006年的數據含中等專業學校、技工學校和職業中學；2007—2016年的數據指中等職業學校。

參考文獻：

[1][2][4]中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，1999.

[3]國家教育委員會.關于加強中等職業學校教師隊伍建設的意見[J].中國職業技術教育，1997（11）：4-6.

[5]中華人民共和國教育部網站.2006年教育部公報.[EB/OL].[2018-08-01].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xxgk

/gk_gbgg/moe_0/moe_1133/.htm.

[6]中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2016.

（責任編輯：楊在良）