對《公共圖書館法》社會力量辦館相關條款的解讀與思考

宋建新

摘 要：《中華人民共和國公共圖書館法》首次對社會力量辦館的法律地位予以明確。本文圍繞該法第四條規定，針對社會力量辦館，從相關概念、準入條件、權利義務等方面進行闡述，并對《公共圖書館法》實施后社會力量辦館的一些現實問題提出了思考意見。

關鍵詞：公共圖書館法；社會力量；公共圖書館；準入條件

1 引言

2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）正式實施。這是我國關于圖書館事業發展的第一部國家層面的法律，該法在總結提煉我國公共圖書館事業現行政策和實踐經驗的基礎上，構筑起了規范公共圖書館管理、運行和服務的基本制度體系。[1]必將對我國公共圖書館乃至整個圖書館事業的發展起到積極地推動作用。在《公共圖書館法》第四條中有“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館”的規定，首次明確了社會力量辦館的法律地位，本文將針對社會力量辦館的相關問題進行闡述。

2 需要明確的相關概念

“公共圖書館事業建設”是宏觀層面的概念，是指全國公共圖書館總體及其活動的集合，而公共圖書館事業的建設主體，只能是政府。“公共圖書館設立”則是一個微觀層面的概念，指的是某一個獨立社會組織意義上的公共圖書館的建設，其建設主體也就是我們所謂的辦館主體。[2]在《公共圖書館法》中始終貫徹了各級政府在公共圖書館建設中的主導地位，同時也首次以法律明文的形式對社會力量開辦公共圖書館的辦館主體地位予以合法化。

在《公共圖書館法》中“公共圖書館”與“政府設立的公共圖書館”是有區分的，對“政府設立的公共圖書館”法律義務規定更為嚴格，這表明了《公共圖書館法》所規范的是所有公共圖書館的行為。對“政府設立的公共圖書館”有更為嚴格的法律義務規定，更應該看作是在確保實現《公共圖書館法》立法宗旨的前提下對社會力量辦館服務標準的降低，這樣會有利于吸引更多社會力量參與到公共圖書館建設之中。

3 社會力量辦館的準入條件

3.1 辦館必備條件

《公共圖書館法》第十五條規定：設立公共圖書館應當具備下列條件，（一）章程；（二）固定的館址；（三）與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備；（四）與其功能、館藏規模等相適應的工作人員；（五）必要的辦館資金和穩定的運行經費來源；（六）安全保障設施、制度及應急預案。第十七條規定：公共圖書館的設立、變更、終止應當按照國家有關規定辦理登記手續。第二十一條規定：公共圖書館終止的，應當依照有關法律、行政法規的規定處理其剩余財產。

從上述規定可以看出，國家對社會力量辦館在鼓勵、扶持的同時，設定了與“政府設立的公共圖書館”相同的準入條件，這對于規范公共圖書館行業行為，統籌公共圖書館事業整體均衡發展將起到積極的推動作用。

3.2 社會力量主體資格要求

《公共圖書館法》第四條明確規定了公民、法人和其他社會組織均可以成為辦館主體，但須注意，這些主體僅限于“境內”。雖然沒有直接的明確法條，但通過《公共圖書館法》第六條“境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規的規定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設”可以看出，“境外”主體參與境內公共圖書館建設只能是通過“捐贈”方式，而不能成為辦館主體。這也是我國目前階段文化政策發展的必然要求。

3.3 相關權利

責權利對等是維護社會公平的一個重要原則。在社會力量辦館、承擔更多社會公益責任的前提下，對于其相關權利的保障就顯得尤為重要。現對《公共圖書館法》中對社會力量辦館所能享受權利做一下梳理。

3.3.1 公共圖書館自身權利

《公共圖書館法》第四條“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃”的規定，可以理解為社會力量依法設立的公共圖書館應當享受參與各級政府公共圖書館事業發展規劃的權利，政府決策者在制定規劃時應對此有充分考慮，“政府設立的公共圖書館”不再是規劃中唯一建設主體。

第五條“縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區域內公共圖書館的管理工作”的規定，表明了社會力量依法設立的公共圖書館應當接受當地政府文化主管部門的管理。在全力建設服務型政府的形勢下，接受管理是義務，享受政府服務同樣就成為了權利。

第四十五條規定：國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持。扶持是政府法定義務，受扶持則是圖書館法定權利。

3.3.2 辦館主體權利

《公共圖書館法》第四條“縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持”的規定，對于開辦公共圖書館的公民、法人以及其他組織依法享受政策扶持做了明確規定。

第十二條規定：對在公共圖書館事業發展中作出突出貢獻的組織和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。這里的受表彰和獎勵權自然包括開辦公共圖書館的參與者。

第二十條規定：公民、法人和其他組織設立的公共圖書館，可以以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍或者其他設施。依法命名將對社會力量辦館參與者的積極性產生深遠的影響。

4 幾點思考

社會力量辦館的法律地位在《公共圖書館法》中予以明確規定，這是我國圖書館立法的一個亮點。但在具體法律實施過程中如何進行規范管理，還有待于政府職能部門盡快出臺相關規定。從目前來看，如下幾個問題需要我們予以關注。

4.1 社會力量開辦的公共圖書館如何設立

辦館主體在《公共圖書館法》中已有明文規定，依法登記、接受管理也是法定義務。在目前我國的法律體系下，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（國務院令第251號）以及文化部與民政部聯合制定的《文化類民辦非企業單位登記審查管理暫行辦法》與《公共圖書館法》相關規定契合度較高，是目前較為實用的法律規范。這就需要國家相關主管部門盡快以通知等形式對社會力量辦館的設立、管理予以統一規范，避免各自為政、令出多頭的局面。

4.2 社會力量辦館的公益性要求

公益性是公共圖書館生存與發展的精神源泉，但要保證精神源泉的不枯竭則需要物質力量的持續補充。政府開辦的公共圖書館公益性需要持續加強，這一點是毋庸置疑的。而對于社會力量開辦的公共圖書館，筆者認為保持一個基礎公益性即可，即滿足《公共圖書館法》以及文化部、財政部《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》最基本的公益服務基礎上，可以自行設立一些非公益的服務及經營項目，用以補充公益服務。但這些項目需保持一個合理性與適度性，合理與適度的界定則需要相關部門在現有法律體系下制定相關政策。

4.3 社會力量辦館的風險防范

任何單位的運行都會伴隨著風險的存在，公共圖書館作為人員密集場所，如場地設施安全、消防安全、治安安全等顯得尤為重要；此外，公共圖書館在收取押金等環節與讀者產生民事契約關系，如何保證讀者資金安全也是也個問題。政府設立的公共圖書館發生了相關問題最終會有政府買單，而在社會力量辦館的前提下，如何保證讀者相關權益就成了我們不得不重點考慮的問題。

4.4 社會力量辦館的監管

近年來，隨著國家文化產業政策的扶持，社會上涌現出一批公益、半公益閱讀組織，有許多直接冠以“**圖書館”，但在《公共圖書館法》出臺之后，法律意義上的社會力量開辦的公共圖書館寥寥無幾。這就要求我們的相關職能部門要積極進行普法宣傳、加強引導，將符合準入條件的依法登記、納入管理，并依法予以扶持；同時為了保持法律的嚴肅性以及公共圖書館事業的有序健康發展，對于不符合準入條件、未進行依法登記管理的，要加強文化執法監管，決不允許以圖書館的名義進行活動，情節嚴重的應依法取締。

5 結語

《公共圖書館法》從總體來看更多是從宏觀層面所做的規范性、保障性、原則性的規定，具體實施還需要相關部門出臺系列配套實施條例、細則等法規。因為《公共圖書館法》所涉及規范調整的主體較多，特別是社會力量辦館更是一個全新的法律范疇，因此按照我國法律體系效力層級，由國務院出臺《公共圖書館法實施條例》，可以有效避免法律實施過程中各行政主管部門銜接不暢的問題，使《公共圖書館法》切實發揮應有的作用。

參考文獻

[1]李國新.新時代公共圖書館發展的新航標[J].圖書館雜志，2017（11）：5.

[2]楊玉麟，閆毅.多元化的公共圖書館辦館主體更符合中國國情——學習《中華人民共和國公共圖書館法》的體會[J].圖書館建設，2018（1）：28.