我國人才政策的歷史分期研究

趙思博

摘 要：2017年開始，西安、北京、上海等城市相繼出臺人才政策，如火如荼的人才爭奪戰折射出人才是第一生產力的重要地位。為了迎合時代發展的要求，我國的人才政策經歷了幾次較大的調整變遷，不同時期選擇了不同的政策類型與組合。本文從政策工具的視角出發，探究我國人才政策變遷的歷史分期與選擇因素，為具有中國特色的人才政策體系的建立提供理解角度。

關鍵詞：人才；政策變遷；政策工具

黨的十九大報告指出，人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源。從2017年開始至今，西安、武漢、成都、杭州、南京等數十個城市陸續出臺人才吸引政策。“搶人”政策頻出，折射出地方政府積極的人才工作態度。而從各地“搶人”政策的具體內容也可以看出，各地人才工作的開放度在不斷提升，更加開放的人才政策是時代所需。改革開放至今，我國的人才政策經歷了幾次較大調整，事實證明人才政策的調整符合時代發展要求。那么是什么因素影響政策的調整？本文在政策工具理論的指導下，探索分析問題的答案。

1 概念解釋與理論依據

1.1 人才政策

人才政策指國家各級黨委、政府制定的指導全國和各級人才工作的規范性文件的總和。人才政策包括黨中央及其組織、宣傳等各部門制定的，也包括國務院及其人事、教育、交通等部門制定的，包括黨中央與國務院及其各部門聯合制定的，也包括各級黨委及政府發布的人才政策。人才政策內容廣泛，包含了人才培養、使用、選拔、考核、流動、退休、獎懲、工資福利等各個方面（劉雪梅，2007）。

1.2 政策工具理論

政策工具指政府可以用來實現某種政治目標的手段（陳穎，2009），它是20世紀90年代西方政策科學研究的焦點。它借助工具的視角和方法將公共政策理解為由一系列政策工具構成的有機體。

本文主要借鑒廣泛使用的麥克唐納和艾莫爾的分類法，將人才政策工具分為5種類型：1）權威型工具，即以政府的權威為基礎，在設定的環境下允許、禁止或要求某些行為。2）激勵型工具，即依靠有形的回報，鼓勵某些行為。3）能力建設型工具，即通過提供信息、教育、培訓及資源，為所期待目標提供支持。4）象征及勸誡型工具，即通過對人民信念和價值觀的引導、啟發，使政策對象從內部動機決定是否采取與政策相關的行動。5）系統變革型工具，是通過對組織結構的變革來重新分配權威，以促進政策目標的實現（楊道田，2015）。

1.3 政策工具選擇因素

任何一個政策的出臺都要經過深思熟慮，不僅要考慮政策工具本身的效果、政策與實施環境的匹配程度，還要順應政策制定者的“企圖”。盧純剛（2010）認為影響政策工具選擇的因素主要有以下幾個。本文即討論這些因素對我國不同時期人才政策工具選擇的影響。

1）政策目標：制定、執行這一政策工具所期望達到的效果，這個過程要注意結合國家的戰略規劃。

2）目標群體：政策工具的作用對象，其對政策工具的接受能力和認同感直接關系到政策工具的效果。

3）政策執行機構：政策工具的直接實施者，執行機構的執行能力和力度直接關系到政策工具的執行效果。

4）政策資源：制定、執行政策工具所需要的各種人力、物力等支持。

5）政策工具應用背景：政治、經濟、文化及意識形態在內的各種環境因素。

6）政策執行者的偏好：政策執行者是政策工具作用于客體的最直接主體，他們對于政策工具的理解和接受能力，更能直接影響政策工具的執行效果。

2 改革開放以來我國人才政策分期

2.1 改革開放之初

1978年12月召開的十一屆三中全會，是人才政策撥亂反正的工作開始。這一時期人才政策的主流是恢復落實以知識分子為主體的各項人才政策，“尊重知識、尊重人才”是貫穿各項人才政策的核心理念。這段時期人才政策在制度層面上的改革尚未真正開始，恢復原有秩序、計劃管控仍是各項人才工作依循的基本路徑，若有所變動也是在原有政策上的微調。

2.2 20世紀80-90年代

以1983年10月中組部印發《關于改革干部管理體制若干問題的規定》為標志，中國人才政策進入突破舊有體制的改革破冰期。經濟體制改革、科學技術體制改革、教育體制改革、職稱評定制度改革等重大改革舉措相繼推出，對人才培養、人才管理、人才流動、人才激勵等方面產生了深遠影響。高校畢業生的就業初步放開，科學技術人員的流動問題屢次被提上議程，國家發文要求放寬放活科技人員政策，人才市場呼之欲出。

2.3 20世紀90年代-20世紀末

中共十四大以代表全黨最高意志的文件宣告中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。這一目標的確立，使前一時期人才政策上的各種不明朗一掃而空，各種制度建設充滿信心與力量，沖決計劃體制的各種羅網，朝著適應社會主義市場經濟體制的方向大踏步前進。人才市場大刀闊斧地建設起來，培育與發展人才市場成為政策關注重點，1996年《人才市場管理暫行規定》出臺，標志著我國人才市場進入正規化、法治化的建設軌道。

2.4 21世紀以來的新時期

知識經濟在全球勃然興起，知識創新成為主要的經濟內驅力。作為知識創新的承載者、推動者，人才對于一國經濟發展的作用更為突出。該時期我國的人才政策在前期發展的基礎上數量增多，關注群體多樣，涉及領域廣泛，人才強國戰略在新世紀初被提出并成為國家三大戰略之一，成為各項人才政策的總綱，人才工作由只是經濟、政治、科教體制改革的組成部分而分散展開的時期進入到一個以人才強國戰略為統領的整合推進時期。

3 人才政策類型的變遷及原因分析

3.1 政策類型組合與變遷

本文以1978—2018年出臺的人才政策為研究對象，分析人才政策改革開放至今的發展脈絡與基本模式演變。首先，通過北大法寶網檢索與“人才”“就業”“人力市場”主題相關的法律法規。其次，通過國務院、人社部、教育部、中國人才網等政府網站以“人才”為主題詞進行查詢。同時，檢索人才政策匯編等文獻資料以及相關文件解讀，對政策數據進行補充完善，最終收集到如下數據：1978-1990年，北京市政策文本數為2，深圳為4，上海為1，重慶為1，其他城市共9，共詞為進入、準許；1991-2000年，北京市政策文本數為6，深圳為11，上海為7，重慶為5，其他城市共21，共詞為優惠、便利；2001-2018年，北京市政策文本數為95，深圳為88，上海為73，重慶為91，其他城市共247，共詞為培訓、支持。

以上數據可以看到不同階段人才政策表現出的工具類型和使用頻率以及工具類型組合各不相同。前兩個時期中，人才政策類型多為權威型、勸告型和激勵型工具，我把它理解為政府為中心的政策類型；但隨著時間推移，權威型工具的出現次數逐漸減少，激勵型工具仍被頻繁運用；直到最后進入新時期，人才政策的工具類型多是能力建設型和系統變革型，即為人才提供資源和途徑，注重培養人才。最有效的是民主的方式，讓人才本身成為政策的參與制定者，自然而然提高政策認同度。總的來說，我國的人才政策越來越少強制色彩，更加強調人才的意愿，體現對人才的尊重與渴求。

3.2 變遷影響因素分析

改革開放之初，混亂的年代剛剛結束，國家的首要任務是快速恢復社會生產生活秩序。當時的人才政策目標無疑是把人才全面運用起來，人才的去向高度配合國家的發展戰略；政策目標群體是擁有專業技能，一腔熱血為國奉獻的人，他們對于國家的權威性政策接受度很高，這類政策在推行過程中也就順利無阻；當時計劃經濟仍是主導地位，而政府的干預及全能型政府仍唱主調。這種政治環境下的政策執行機構和執行者習慣于發號施令，當然一定的利益誘導與激勵也是必不可少的；最重要的是資源，當時我國的教育還不發達，十年文革更是有對人才的滅頂之勢，資源的稀缺性要求資源的最高利用率；當時的經濟極度不發達，國家的基本運行都受限制，根本無法執行自由的政策。種種因素疊加起來，決定了那個時期只能是強制命令性以及逐漸探索發揮激勵作用的人才政策。

20世紀90年代，社會主義市場經濟正式建立，整個國家充滿了自由的新氣象。國家干預力度逐漸減小，市場作用迅速擴大，人們的個人追求也隨之上升。在國家放權和市場擴大的雙重作用下，人才市場出現并快速發展。

進入21世紀，市場經濟已形成規模，“有限政府”“小政府”成為熱議話題。全球化的席卷之勢，帶來國際化的競爭；知識經濟的發展，帶來智慧的較量；大國形象的樹立，需要科技的支撐。這樣的背景下，人才政策選擇的影響因素發生質變：政策目標不再是定向配備式的所謂高效利用，而是人美其職，追求高層次的發展；政策目標群體不再是單一層次、缺乏個人追求的人才群體，而是來自政治、經濟、科技等多領域、國際國內復雜的、有個性的群體。他們是新時代的社會成員，對政策的制定與執行具有極高的敏感度和關注度；新時期提倡簡政放權，政府增強服務意識，提高工作的透明度和效率。這種政治環境對政策的執行者和執行機構的要求提高，工作能力提高與態度的改善也為反映人才需求的人才政策施行打下堅實基礎；政策資源方面，目前我國已經是世界第二大經濟體，雄厚的經濟實力，充足的人力、物力儲備足以支撐各種向好政策的改革與執行；民主的政治，發達的經濟，開放的文化，多樣的意識形態等呼喚民主、尊重個性的人才政策。在以上因素的綜合影響下，新時期的人才政策致力于人才培養，并通過深化改革破解人才發展及其效能轉化的政策障礙，為政府和市場在人才資源配置中的職能和邊界進行系統設計和安排，也就是能力建設型和系統變革型為主的人才政策。

4 結論

本文通過收集整理我國改革開放以來的人才政策，發現我國的人才政策發文規模呈增長態勢，政策工具類型由權威型為主逐漸轉化為以能力建設型為主，這與不同時期我國的政治經濟大背景以及國家的戰略定位緊密聯系。總的來說，從動亂年代之后高度計劃管控的人才管理體制到適應社會主義市場經濟下以人才強國戰略為引領的人才政策體系，體現出我國人才政策向更加尊重人才意愿，更適應國際競爭的方向發展。相信以能力建設型、激勵型及系統變革型工具為基礎的現代化人才政策體系能夠更加適應人才發展，推動我國人才事業不斷進步。

參考文獻

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