政府治理創(chuàng)新應(yīng)處理好的五個關(guān)系

文/白志華

政府治理創(chuàng)新可以被認(rèn)為是通過政府治理理念的更新，不斷重塑政府治理能力，創(chuàng)新使用各類治理工具，從而有效達(dá)成治理目標(biāo)的過程。[1]改革開放四十年來，治道變革從未停息，國家治理體系不斷完善，治理理念和范式不斷更新。進(jìn)入新時代，社會主要矛盾和治理環(huán)境的變化對政府治理提出了更高的要求。貫徹新發(fā)展理念，踐行創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，革新政府治理模式是新時代地方政府的責(zé)任，也是社會的期待。以系統(tǒng)論和辯證觀為立基，秉持國際視野與歷史追溯，注重普遍聯(lián)系，把握好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、特殊與普遍、局部與整體等各范疇之間的關(guān)系，地方政府治理創(chuàng)新將為全球治理變革貢獻(xiàn)中國智慧。

一、處理好繼承黨的豐富治理思想和創(chuàng)新的關(guān)系

●黨的領(lǐng)導(dǎo)是政府治理創(chuàng)新政治正確、方向正確的根本保證

黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。鄧小平在論述制度優(yōu)勢時曾指出，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的制度優(yōu)勢，我們既不能照搬西方資本主義國家的做法，也不能照搬其他社會主義國家的做法，更不能丟掉我們制度的優(yōu)越性。比如共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)就是我們的優(yōu)越性。[2]中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，代表的是廣大無產(chǎn)階級和人民群眾的利益，具有堅強(qiáng)組織和嚴(yán)密的紀(jì)律，是國家治理的核心。[3]習(xí)近平總書記指出：我國治國理政的根本，就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政府治理創(chuàng)新政治正確、方向正確的保證。

●黨在革命和建設(shè)過程中形成的豐富思想是政府治理創(chuàng)新的重要滋養(yǎng)

九十多年來，黨在革命和國家建設(shè)歷程中積累了豐富的經(jīng)驗。其一，因時因勢而動，實事求是。只有深刻認(rèn)識世情國情民情，正確判斷時代特征，才能找到通向勝利的道路。其二，以人民為中心。立黨為公、執(zhí)政為民，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。其三，將哲學(xué)思想融入治黨、治國之中。一是用發(fā)展的觀點看問題，堅持與時俱進(jìn)、求真務(wù)實。二是聯(lián)系的觀點。從事物固有的聯(lián)系中洞悉真實聯(lián)系，協(xié)調(diào)處理好內(nèi)部與外部、主要與次要、整體與局部之間的關(guān)系。三是矛盾的觀點。抓重點破解主要矛盾的同時，兼顧次要矛盾的處理。黨在長期革命和建設(shè)實踐中所取得的經(jīng)驗是治理創(chuàng)新源源不斷的智慧給養(yǎng)。

●政府治理創(chuàng)新既要“立足根本”，也要“枝繁葉茂”

堅持中國特色社會主義道路不動搖是根本，在此基礎(chǔ)之上才能談構(gòu)建中國特色行政管理體制，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。政府治理創(chuàng)新既要固本正源也要勇立潮頭。從層次上看，要實現(xiàn)理念、理論、制度、機(jī)制、技術(shù)、實踐等多向度突破；從主體上看，要注重政府內(nèi)部組織流程再造，也要定位好政府與市場、社會的關(guān)系，進(jìn)一步理清政府職責(zé)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，激發(fā)市場和社會活力；從內(nèi)容上看，新時代政府治理要針對公共服務(wù)供給、基層民主、社會矛盾化解、拆遷補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域可能出現(xiàn)的問題通過創(chuàng)新實踐予以破解。政府治理創(chuàng)新不是要“另起爐灶”，而是要結(jié)合實際探求新解，要繼承與創(chuàng)新并舉，也要汲取與釋放并存，使創(chuàng)新符合事物發(fā)展的一般規(guī)律。

二、處理好繼承傳統(tǒng)與擁抱現(xiàn)代的關(guān)系

●中國傳統(tǒng)文化蘊(yùn)涵著豐富的，具有當(dāng)代價值的治理思想

文化傳承貫穿過去、現(xiàn)在和未來，是一個國家、一個民族的靈魂。中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含著豐富的治理因子，是中華民族的“根”與“魂”。吸收傳統(tǒng)文化中的精髓，有利于豐富當(dāng)代國家治理思想，完善治理體系。以儒家、道家、墨家為例，各流派均內(nèi)蘊(yùn)著豐富的治理思想。儒家治國精髓有三，其一，“仁治”?！肮胖疄檎?，愛人為大”“民貴君輕”“憂民之憂者，民亦憂其憂”等都體現(xiàn)了民本理念。儒家將以民為本視為治國安邦、社會和諧的基石。其二，“德治”，儒家將“德政”視為治世良方。“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”“以德行仁者王，王不待大”，這些主張都強(qiáng)調(diào) “德治”在治國中的重要性。其三，“禮治”。儒家認(rèn)為禮治可以通過教化使整個社會形成秩序，進(jìn)而實現(xiàn)“善治”；老子在《道德經(jīng)》中有曰：圣人無常心，以百姓心為心。他認(rèn)為即便是“圣人”也應(yīng)以民心為己心，以解決百姓疾苦為己任。道家主張“無為而治”，并不是說政府無所作為就可實現(xiàn)善治，相反，道家主張“帝王”應(yīng)有所為有所不為，更要有所作為。墨家強(qiáng)調(diào)“兼愛”，墨子認(rèn)為若社會成員都能以“兼相愛”“交相利”“愛人若愛其身”為則正己之作為，那么天下自可太平。[4]治理創(chuàng)新離不開傳統(tǒng)文化的滋養(yǎng)，修身、為學(xué)、民本、官德等古典治理智慧是中華民族集體智慧的結(jié)晶。傳統(tǒng)文化中的治國思想雖時代久遠(yuǎn)，卻歷久彌新，至今仍閃現(xiàn)著時代價值。堅持文化自信，需要深入挖掘傳統(tǒng)文化，為治理創(chuàng)新提供價值指導(dǎo)和精神支持。

●要汲取文化營養(yǎng)也要對傳統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)代性改造

“承繼本民族的優(yōu)秀文化以及吸收其他民族的先進(jìn)文化，決不能生吞活剝、毫無批判地兼收并蓄。繼承、借鑒是為了創(chuàng)新?！盵5]習(xí)近平總書記在談及中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化時指出，傳統(tǒng)并不是一個與現(xiàn)代文明截然對立的范疇，但傳統(tǒng)文化在形成和發(fā)展過程中，由于歷史的制約和影響，會存在陳舊過時和出現(xiàn)糟粕的情形，因此需要堅持推陳出新，結(jié)合新的實踐和時代要求進(jìn)行正確取舍。管理好國家需要對古代治國理政智慧進(jìn)行積極總結(jié)。用好這些優(yōu)秀治理因子，需要對其改造使之與當(dāng)下國情相適應(yīng)。改造傳統(tǒng)文化的方式包括融合性創(chuàng)新、剔除轉(zhuǎn)換、矯正糾偏等。政府治理創(chuàng)新不是要“新瓶裝舊酒”，而是要在充分吸收傳統(tǒng)文化精華基礎(chǔ)上，通過不斷轉(zhuǎn)換和重構(gòu)，創(chuàng)造出與當(dāng)前環(huán)境匹配之新制度、新機(jī)制，新方法。傳統(tǒng)文化需要薪火相傳、代代守護(hù)，更需要與時俱進(jìn)、推陳出新，[6]只有傳承與吸收并舉，繼承和改造并行，才能使傳統(tǒng)文化更好服務(wù)于現(xiàn)代治理，才能使優(yōu)秀治理因子更好融入當(dāng)今治理的創(chuàng)新血液，使古老智慧在今朝政府治理創(chuàng)新中煥發(fā)活力。

三、處理好借鑒國際經(jīng)驗與彰顯中國特色的關(guān)系

●對西方行政改革，要沉著觀察而不是“追隨仰慕”

西方各國在各自歷史圖景中創(chuàng)造出一系列新理論。“新公共行政”“新公共管理”“新公共服務(wù)”“治理理論”等為西方政府治理注入了全新的理念和動力。然而每種理論都有適合生長的時間和土壤，并非任何一種理論范式都能夠長盛不衰。西方公共行政理論隨經(jīng)濟(jì)社會變遷也出現(xiàn)了更迭，無論是官僚制理論對行政中立的強(qiáng)調(diào)，還是新公共行政理論對民主精神的復(fù)蘇，又或新公共管理理論對市場化的倡導(dǎo)，都產(chǎn)生于特定的歷史背景。[7]政府改革之間存在著顯著不同，包括改革的政治基礎(chǔ)、制度框架、性質(zhì)、目的、方向、動力、外部條件、國情民情等?；谏鲜霾町?，對于西方政府行政改革，我們應(yīng)仔細(xì)甄別，沉著觀察，理性判斷，而非盲目追隨。創(chuàng)新沒有止境，但應(yīng)因情而變，因時而動，因勢而為，要遵循事物發(fā)展規(guī)律，結(jié)合時代要求和實踐經(jīng)驗來開展理論和制度創(chuàng)新。

●對西方政府治理的成功經(jīng)驗，要善于借鑒而不是“統(tǒng)統(tǒng)拿來”

西方公共行政理論從創(chuàng)立至今歷經(jīng)多次更迭，各種理論層出不窮。政府治理可吸收西方公共行政理論之精髓為己所用，在此過程中應(yīng)批判地吸收，理性地借鑒，避免出現(xiàn)“水土不服”。對一些在西方政府治理領(lǐng)域產(chǎn)生較大影響的理論，我們要從策略、目標(biāo)、方案等操作層面進(jìn)行考察，同時輔之以必要“修剪”，使之能夠在“嫁接”過程中更好適應(yīng)我國國情土壤，否則，盲目地推進(jìn)，不僅無法產(chǎn)生良好效果，更可能會侵蝕政府公信力和執(zhí)行力。因此借鑒時，我們要堅持“拿來主義”原則，也要堅持“因地制宜”的策略。

從西方行政變革的歷史脈絡(luò)來看，我國地方政府治理創(chuàng)新可以從新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)、治理等理論中有所借鑒。[8]其一，從新公共行政中借鑒公正理念，不斷促進(jìn)社會公平正義，使每個人都能感受到尊嚴(yán)。《貞觀政要》中曾提到，理國要道，在于公平正直?！耙粋€民主文明和諧的富強(qiáng)之邦，法治必定為其基石。一個自由平等公正的社會，法治必定為其支點。一個國家治理體系與能力的現(xiàn)代化，法治必定為其骨架”。[9]奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，善治雄安亦應(yīng)是法治雄安；其二，從新公共管理理論中借鑒市場化理念，豐富政府治理工具，靈活使用政策工具。使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，使“無形之手”和“有形之手”形成合力。同時引入競爭機(jī)制，強(qiáng)化多元監(jiān)管，推進(jìn)政府再造，使公共行政更有效能，更具活力；其三，從新公共服務(wù)理論中借鑒服務(wù)理念，推進(jìn)公共服務(wù)落地、做實。以政府責(zé)任為切入，以人民需求為導(dǎo)向，提高政府回應(yīng)能力。政府施政應(yīng)立足改善民生，不斷完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，構(gòu)建幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶新格局；其四，從治理理論中借鑒合作理念，打造共建共治共享的社會治理格局。無論中西方，事物發(fā)展和運(yùn)行的規(guī)律本質(zhì)上是相同的，對西方行政理論的借鑒關(guān)鍵在于取舍，在吸收有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過“西為中用”，域外的經(jīng)驗可以用來造福我國 。

四、處理好區(qū)域創(chuàng)新和整體銜接的關(guān)系

●要處理好部分與整體的辯證關(guān)系

整體與部分，在歷史上被稱為“一與多”“全局與局部”。整體是構(gòu)成事物諸要素的有機(jī)統(tǒng)一，部分是整體中某個或某些要素, 整體與部分歷來被看作是對立統(tǒng)一的辯證法范疇。[10]唯物辯證法認(rèn)為，一切事物都是由局部構(gòu)成的有機(jī)整體，局部與整體相互依賴、相互影響。國家治理現(xiàn)代化體系框架包括基本的政治制度、價值體系、治理體系和治理能力。政府治理創(chuàng)新是國家治理體系現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，一方面，政治制度是基礎(chǔ)、根本，政府治理創(chuàng)新不能突破國家既有的政治、經(jīng)濟(jì)、法律體制框架；另一方面，政府治理創(chuàng)新是完善國家治理體系，提高政府治理能力的現(xiàn)實選擇和必由之路?！艾F(xiàn)代化是一個革命的過程、復(fù)雜的過程、系統(tǒng)的過程、全球化的過程、長期的過程、階段性的過程、同質(zhì)化的過程、不可逆的過程、進(jìn)步的過程”。[11]國家治理現(xiàn)代化也不可能一蹴而就，必然要經(jīng)過漫長的探索和實踐才能逐漸完善、成型，地方政府治理創(chuàng)新是這一進(jìn)程中的堅實一步。

●要處理好“摸著石頭過河”與頂層設(shè)計的關(guān)系

“摸著石頭過河”是一種漸進(jìn)行動方法，是在實踐基礎(chǔ)上摸索規(guī)律的大膽探索，是具有中國特色、符合中國國情的改革方法；頂層設(shè)計是一種理念，也是一種實踐。頂層設(shè)計的特點在于站位高，因此，對全局就會有系統(tǒng)的把握和了解。當(dāng)需要有一個整體性、全局性的規(guī)范時，只有頂層設(shè)計才能承擔(dān)這樣的使命。但同時，頂層設(shè)計需要借助基層的經(jīng)驗和做法，這樣有助于決策設(shè)計更加科學(xué)、全面?！懊^過河”與“頂層設(shè)計”之間是一種相互聯(lián)系又充滿辯證色彩的關(guān)系，前者在后者的指導(dǎo)下能夠減少“試錯”，后者在前者的探索之上有助于精細(xì)設(shè)計，兩者相輔相成、互為支撐、相互促進(jìn)。對政府治理而言，無論是改革或者創(chuàng)新，都需立足于國家整體利益、根本利益、長遠(yuǎn)利益，采取全面部署、統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計的戰(zhàn)略，同時，更需漸進(jìn)調(diào)試戰(zhàn)術(shù)基礎(chǔ)上的勇敢探索和大膽嘗試。政府治理創(chuàng)新是一種理念和方法，也是一種操作和實踐，它需要“摸著石頭過河”，也需要“頂層設(shè)計”。推進(jìn)局部的治理創(chuàng)新要在加強(qiáng)頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性創(chuàng)新的基礎(chǔ)上來謀劃。于政府治理創(chuàng)新而言，“頂層設(shè)計”可提高其前瞻性，“摸著石頭過河”有利于合理性，兩者兼容、并行不悖。

五、處理好“體”與“用”的關(guān)系

“體”與“ 用”是中國哲學(xué)史上一對重要的范疇。朱熹認(rèn)為“體”是本體、主體、根據(jù)；“用”是作用、功用，是“體”之作用，是“體”之“行”的結(jié)果。政府治理創(chuàng)新需要理清現(xiàn)實問題發(fā)生的癥結(jié)，是政策或制度本身存在缺陷、不足和風(fēng)險，還是執(zhí)行過程中存在扭曲、尋租或不到位，只有這樣才能使修正更加有效，才能為創(chuàng)新提供合理的參考。

●理清制度與“制度執(zhí)行”之困是破解治理癥結(jié)的關(guān)鍵

現(xiàn)代政府治理中的很多問題不是制度或政策本身的問題，而是執(zhí)行的問題。制度與制度執(zhí)行兩者之間本質(zhì)上是“體”與“用”的關(guān)系。制度本身的“優(yōu)”與“劣”是相對的，但制度執(zhí)行或運(yùn)行的方式和程度則直接決定了制度落地效果的“好”與“壞”。

現(xiàn)代政府治理過程中面臨的諸多困境大都與制度執(zhí)行的“越位”“缺位”和“錯位”有關(guān)?！坝辛畈恍?、有禁不止”“上有政策、下有對策”“約束有效、監(jiān)督乏力”等執(zhí)行不力的問題導(dǎo)致了制度執(zhí)行效果與制度預(yù)期存在較大差距?，F(xiàn)實中，部分地方政府和部門對改革政策措施搞“象征性落實”、“選擇性執(zhí)行”，試圖通過政府內(nèi)部審批或行政確權(quán)，來變相保留理性下放的非行政審批權(quán)力，或者“以文件落實文件，以會議落實會議”的現(xiàn)象頻發(fā)。[12]“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)”，兩會上政協(xié)委員楊志福向總理轉(zhuǎn)述的民間順口溜，唱出的是“政策不出中南海”的困境，反映的是部門和地方對中央政策、政令的貫徹執(zhí)行不力的問題。盡管中央多次強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的重要性，“但我國一定程度上仍存在制度執(zhí)行力不強(qiáng)的問題，一些領(lǐng)域的法規(guī)制度未能得到有效執(zhí)行，在部分政府機(jī)關(guān)，規(guī)章制度是‘寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上’，就是得不到執(zhí)行落實的情況”。[13]具體來看，制度執(zhí)行不到位可以分為兩種情況。其一，有規(guī)不依。一些具有頂層設(shè)計意義的制度安排在各地被歪曲、無視或被選擇執(zhí)行；其二，執(zhí)規(guī)不嚴(yán)。自由裁量空間的存在，使部分執(zhí)法人員出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等異化行為。[14]

●政府治理創(chuàng)新要破除“唯體制論”

“體”是根本和原則，“用”是作用、功用，是“體”之作用和表現(xiàn)?！绑w”與“用”之間相互依存，“體”是“用”之根，“用”是“體”之果。在處理問題時，應(yīng)首先辨明是“體”之問題還是“用”之問題。政府治理困境并不是所有的問題都出在了“體”，要摒棄“一切問題都源于體制”的謬論。正確處理“體”與“用”的關(guān)系，一方面要提高制度制定的科學(xué)、合理性，另一方面要改善和提高制度執(zhí)行力，進(jìn)而構(gòu)建起決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的治理體制機(jī)制。制度設(shè)計是核心，制度執(zhí)行是關(guān)鍵。作為單一制國家，中央政府擁有絕對的權(quán)威，政策執(zhí)行上，中央的政策和政令應(yīng)該能夠確保一竿子插到底，下級對政策的落實應(yīng)不折不扣。倘若政策落地過程中，“最后一公里”和“中梗阻”困境得不到解決，那么再好的制度也不能發(fā)揮應(yīng)有之效。政府治理創(chuàng)新既要靠好的理念、好的制度、好的政策，也要靠好的貫徹、好的執(zhí)行、好的落地，兩條腿走路，缺一不可。謀求“善治”必先破“唯體制論”，政府治理需精確把握“體”與“用”的辯證關(guān)系，為“創(chuàng)新”提供指導(dǎo)。