淺談農村土地“三權分置”的制約因素

段雯曉

淺談農村土地“三權分置”的制約因素

段雯曉

（洛陽師范學院國土與旅游學院河南洛陽471000）

農村土地的合理配置，對國家糧食安全保障問題、農村社會經濟的持續發展和社會的和諧穩定有著重要的影響作用。土地是農民生存的根本，關系到農業經濟的發展、農民利益的實現及農村社會的穩定，如何處理好農民和土地的關系是有效解放農民生產積極性和提高農業生產力的有效途徑。文章對農村土地“三權分置”的制約因素進行了探討，以期促進我國農業農村的可持續發展。

土地；農村土地；土地流轉；鄉村振興；三權分置；制約因素

1 研究背景

黨的十八大以來，我國農業供給側結構性改革取得較大進展，農村改革取得新突破，農村土地制度、農村集體產權制度改革穩步推進，農村迅速發展。同時，我國農業農村基礎差、底子薄、發展滯后的狀況尚未根本改變，“三農”問題仍然是未來長時間內經濟社會發展中的短板所在。2017年10 月，十九大報告首次提出鄉村振興戰略。報告還指出要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2018年1月，國家發布中央1號文件——《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》針對農村土地“三權分置”，指出要鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革和深入推進農村集體產權制度改革，同時要完善農業支持保護制度。2018年9月，國家出臺《鄉村振興戰略規劃（2018 －2022年），規劃指出要落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農民吃上長效“定心丸”。全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作，完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。

“三農”問題是關系到我國發展的重要問題，它的根本來源是土地，因為土地是農民生存的根本，關系到農業經濟的發展、農民利益的實現以及農村社會的穩定[1]。只有處理好土地和“三農”問題的關系，才能有效提高農民生產的積極性和農業經濟的快速增長。因此，本文分析了農村土地“三權分置”實施的制約因素，并提出了改進措施。

2 農村土地流轉現狀

2.1 國外土地市場現狀

由于美國、歐洲、日本等國家和地區農業經濟發展較早且農業發展模式較為完善，因此這些國家和地區對農村土地的利用也更加合理。土地私有化導致了發達國家的土地市場較為自由。如美國主要施行的是以家庭農場為基本經營單位的土地制度，具有明晰的土地產權邊界。日本政府倡導以租賃為主的規模經營，政府鼓勵農戶在市場價格的基礎上出租、出賣或放棄自己的土地。法國只有土地所有者自己直接經營和租佃兩種農地經營制度[2]。

2.2 國內土地流轉現狀

隨著改革開放的逐漸深入，越來越多的青壯年農民進城務工，導致大量土地荒廢，無人耕種。為了解決土地荒蕪問題，2016年10 月，國家出臺《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》進一步健全了農村土地產權制度，完善了農村土地所有權、承包權、經營權分置辦法。截至2016年6月，全國2.3億農戶流轉土地農戶超過了7 000 萬，比例超過30 %，東部沿海發達省份農民轉移多的地區這一比例更高，超過50 %。長遠來看，“三權分置”將在很大程度上盤活我國農村的經濟活力。目前，各地在實踐中創作了不同的經營模式，如湖北沙洋模式，安徽天長模式、懷遠模式，以及四川崇州“農業共營制”[3]。

3 農村土地“三權分置”制約因素

3.1 機制設計存在薄弱環節

我國農村土地的“三權分置”是指所有權、承包權和經營權。這是我國在2014 年中央農村工作會議上明確提出的農村土地制度設計。但是該制度在實施中仍面臨許多問題。如國家“三權分置”的頂層設計中明確了土地經營權可以用來抵押，但是其價值如何估算，卻沒有給出一套完整的評價體系。此外，農民的社會保障機質也一直是我國亟待解決的問題。只有處理好這些頂層機質設計問題，才能為農村土地“三權分置”的推廣保駕護航。

3.2 法律制度不夠完善

近年來，隨著城鄉一體化的逐步深化發展，城鄉差距越來越小，農村市場越來越開放，土地流轉中的矛盾也越來越多。如農民法律意識淡薄，認為把土地流轉給熟人不需要簽訂具有法律效力的流轉合同，后期導致經濟糾紛的產生。此外，針對土地流轉過程中的不規范行為缺乏法律束縛，使得農村土地流轉過程中會出現暗箱操作等現象。這些現象一方面會打擊農民對土地流轉的積極性，另一方面也降低了農村土地的利用率。因此農村土地“三權分置”制度的法律制定仍有很長的路要走。

3.3 經濟關系之間存在不對等現象

新時期，我國經濟發展進入新常態，農村土地“三權分置”制度產生。這主要是由于工業化和城鎮化的發展使得大量農村勞動力進城務工經商，人地分離。土地的流轉趨勢必將是以專業大戶和家庭農場為代表的新型農業經營主體。因此分散的個體農戶會成為弱勢群體。同時，由于土地經營權人具有開放性和多元性，農村土地的經營權人會呈現多樣化。這就會產生農地“非農化”、“非糧化”、閑置和囤地等現象，利用土地經營權騙貸、套利等行為也將會越發嚴重。

4 農村土地“三權分置”的實現路徑探析

4.1 完善頂層機制設計

一是要建立健全農業補貼制度。近年，我國經濟發展進入新常態，經濟增長速度有所降低。但是我國的農業補貼政策卻沒有改變。我國現有的農業補貼政策仍主要依賴于政府，由于原有的補貼政策源于“兩權分離”的農地產權安排，補貼按照承包權發放，流入土地的新型農業經營主體可能無法享受。新型經營主體對于公共產品和公共服務有更廣泛的需求，這需要政府補貼由直接補貼向一般服務補貼進行轉型。二是要完善農民社會保障制度。我國城鄉的社會保障制度不同，對于農村而言土地是農民賴以生存的基本保障，只有建立完善的保障制度，才能有效推進農地流轉。

4.2 完善農村土地管理相關法律

我國地形可以劃分為三個階梯，大致可分為東部、中部和西部，這三個階梯的地理條件和經濟發展水平有著很大的不同，因此土地政策的側重點也應有所區分，這就為立法者帶來了很大的難度，如何制定出更符合中國特色的土地管理法是個巨大的挑戰。因此，借鑒國外相對成熟的農村土地法律制度，可以幫助我國逐步完善農村土地流轉相關法律法規制度。同時也應重視對農民法律意識的培養，相關部門需對進行土地流轉的農戶進行相關法律知識的培訓。如定期組織專家、學者進行“科技下鄉”和“科技扶貧”活動，為農民普及法律知識。

4.3 建立公平公正的農村土地流轉市場

過去農村土地流轉不規范，多數流轉都通過口頭協議進行，這種口頭協議往往會導致農民利益的損失。因此建立農村土地流轉平臺或成立土地流轉中介機構十分有必要，這些平臺或機構可以提供公平公正的幫助。另一方面，有關部門要加強對農村土地流轉各個環節的監督監管，防止農民的利益受損的現象發生[4]。

4.4 培養專業的人才隊伍

近年來，雖然城鄉差距減小。但是相比較而言農村市場仍然相對封閉，再加上農村資源要素產權不完整，不清晰，造成了農村市場體系建設的滯后。未來農村土地的確權登記、農村金融市場、農村保險市場和農產品信息市場的建立需要一支具有專業知識的人才隊伍。

[1]陳金濤,劉文君.農村土地“三權分置”的制度設計與實現路徑探析[J].求實,2016(1):81-89.

[2]劉紅耀.淺析國內外農村土地流轉現狀[J].現代農村科技,2016(1):15.

[3]張紅宇.農村土地“三權分置”政策解讀[J].領導科學論壇,2017(4);29-40.

[4]龔睿.農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究[J].中國農業資源與區劃,2016,37(5):143-147.

10.3969/j.issn.2095-1205.2019.05.71

F321.1

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2095-1205(2019)05-122-02