農村宅基地“三權分置”的權利架構和權能實現

□張瀟瀟

一、農村宅基地“三權分置”的權利架構

(一)“兩權分立”制度的權能缺陷。“兩權分立”制度下集體所有權和使用權各自的權能都十分受限，權能形式具有缺陷。集體只能在符合規定的情況下決定宅基地在集體之中的初始分配；集體在特定情況下才能從農戶手中回收宅基地使用權。由此看來，集體所有權中的權利主體的占有權和處置權都不完整，并且沒有使用權和收益權。我國規定“無償取得、無流轉、無限期占用”的宅基地制度造成了集體使用權主體模糊，關系混亂，導致在實踐過程中，集體所有權被架空虛置，所有權主體形同虛設。村集體由于本身缺少穩定充足的資金儲備，在回收宅基地的過程中往往會因為資金短缺而導致宅基地分配不均。集體的管理權缺位導致在初始分配和回收過程中缺乏有效的管理機制，無法監督宅基地分配和使用過程中出現的違法現象，監督義務形同虛設。

農戶獲得的宅基地其使用權、處置權、收益權的權利內涵均不完整，法律都對這三者進行嚴格控制。《物權法》規定宅基地使用權人對宅基地享有占有和使用的權利，但是該權利僅限于建造生活居住的住宅及其附屬設施，禁止進行經營性用途。之后《土地管理法》由進一步規定，倘若農民出賣、出租宅基地，則會喪失再次分配宅基地的資格。關于宅基地的流轉范圍，法律也進行了嚴格規定，只限于在集體經濟組織內部流轉。可以看出，農民享有的宅基地使用權的權利范圍受法律的嚴格把控，可自主支配的權利內容過于狹窄，以至于無法適應當前經濟發展形式，農村宅基地流轉市場也陷入死局。

(二)“三權分置”下的權利架構分析。“三權分置”改革可以從根本上突破我國農村宅基地制度的困局，通過順應經濟形勢發展要求，盤活農村土地市場。我國的農村宅基地制度是由產權制度和管理制度二者組成，同時產權制度又是宅基地制度的基礎，而“三權分置”改革方向是將我國土地產權制度中的核心權利做進一步細化，將之前農村宅基地“兩權分立”制度中的集體所有權和使用權分割為所有權、資格權和使用權三權。通過“分置運行”的路徑推進土地制度改革，可以更好地發揮“三權”各自的權能功用及其整體功能。

必須明晰界定“三權分置”中每項權利的基本職能，在“三權分置”的框架下，集體所有權是根本，要堅持集體所有權的基礎地位；資格權屬于一種獨立的身份權，是享有宅基地使用權的條件，也是保障宅基地居住功能的基礎；房地使用權體現了宅基地的財產性，是為了實現宅基地財產性價值的一項重要權利，在法定期限內農戶通過合法方式，對宅基地進行占有、使用和取得收益。適度放活宅基地用途和流轉方式，順應市場經濟發展，可以解決宅基地閑置問題，充分釋放農村宅基地的財產功能。

二、農村宅基地“三權分置”的權能實現

(一)集體所有權。

1.確定“集體”含義，明確集體組織成員。我國《憲法》第八條明確規定我國農村土地實行集體所有制，其中關于集體的內涵沒有做進一步解釋。同時在《物權法》《土地管理法》等多部法律中均規定農村土地歸農民集體所有，但是法律未明確指出集體的法律屬性。與此同時，根據實踐經驗也無法推斷出農村集體經濟組織所代表的就是“農村土地集體所有制”中的“集體”，導致無法確定農村集體經濟組織是不是農地所有權的主體。由此可見，由于我國農地集體土地所有權法人地位規定的不清晰和農地產權主體的多元化，造成了土地權利邊界不清與不同土地所有權主體之間的利益沖突的現狀。在進行“三權分置”改革，重構農村土地制度時先要明確規定農村集體經濟組織是能夠行使集體所有權的唯一主體，賦予農村集體經濟組織合法主體地位。

需要在明確產權主體之后，落實集體所有權的基礎就是要明確集體組織成員，確定集體組織成員名單，同時以戶籍為依托，輔以法律法規和村規民約，結合當地的居住情況、土地承包情況綜合判定集體組織成員名單，保障集體組織成員的相對穩定性。可以以村民小組為單位進行全面調查確定，落實村集體成員保證集體所有權可以惠及整體，同時對后續的監督管理工作的開展也發揮重要作用。

2.賦予集體所有權完整權能。要對集體所有權進行還權賦能，先是處置權，集體所有權人可以通過劃撥、調整、收回宅基地等方式處置農村住宅建設用地，構建農村宅基地有償退出機制，緩解農村閑置空房空地的情況。在符合土地整體規劃的情況下，堅持“一戶一宅”原則的基礎上，集體組織可以自主地進行宅基地的分配管理、回收重建的活動。合理規劃分配利用閑置宅基地，統一回收管理，由村集體進行合理補償。

村集體要增強管理能力，建立起嚴格的監督管理制度，管理監督集體的各項事務，細化管理規范內容。明確“一戶一宅”的實施邊界，根據本村的具體情況確定“戶”是按照具有集體經濟組織成員資格的家庭自然戶為標準還是以戶口簿登記情況為標準。同時要切實履行回收宅基地義務，結合《土地管理法》的相關規定和現實情況，針對戶口外遷或者宅基地使用權人死亡等情況可以進行有償回收。已經被村集體回收的宅基地，可以由村集體統一規劃建設，在解決農民宅基地的居住問題的同時，通過合理規劃設計，以解決農村違章建筑和違法占地問題。此外，針對收益權這一重要權能，在宅基地使用權的征收中，集體經濟組織可以按照比例享有收益，同時可以拓展土地的用途，集體經濟組織針對特定土地享有一定的經營自主權，從而擁有穩定合法的收入來源以便于村莊的道路、水電等公益化設施建設和回購宅基地的原始資本。

(二)農戶資格權。

1.落實宅基地取得資格。宅基地所具有的居住保障價值是以農戶身份權為基礎，對于成員的資格取得要考慮戶籍、基本生存保障和自然人身份三個要素。戶籍作為最客觀的標準，在操作上具有便捷性，但是將戶籍作為唯一標準明顯背離現實情況，不能將基本生存保障涵蓋其中。針對進城務工的農民要分別考慮，短期打工最終還要歸鄉的就要保障其宅基地使用權。農民取得宅基地的權利范圍也是有限的，不能出現搶占、超占的現象，要對人均占用面積作出規定，在規定的合理部分可以無償使用，但是對超標的宅基地要上交使用費。要求村集體對宅基地取得資格的審查上以戶籍為主，結合農戶的實際情況，綜合考量。

2.宅基地使用權進行確權頒證。產權登記具有公示性和權威性，有利于明確權利關系。產權登記可以在制度上將集體土地落實到集體成員中，更好更明晰地維護農戶基于宅基地所享有的占有、使用、收益、處分等各項權益。權利證書上可以確定宅基地的房屋面積等基本情況，有利于農民基本權利情況的確定，防止出現土地糾紛，也可以提高宅基地交易效率，增強宅基地交易透明度。

產權登記制度有利于宅基地退出制度的有效運行，宅基地的房屋信息已經經過確認登記無異議，集體經濟組織對村民自愿退出的宅基地的管理和回收程序和制度上更完善，對宅基進行再分配或者重新規劃宅基地用途時，也更為便捷。通過產權登記制度，能夠使村集體對宅基地交易和管理更加體系化、系統化，對于宅基地基本信息全面掌握也有利于宅基地市場的穩步發展。

(三)房地使用權。

1.堅持居住保障基礎功能。放活宅基地流轉范圍要堅持居住功能為首，維護農民的基本生存保障。保障農戶的居住權，要謹慎推進宅基地使用權流轉，宅基地使用權抵押過程中要加強風險預警和提高農戶防范意識，避免出現農戶喪失住所，影響社會穩定和諧的情況出現。社會資本流入宅基地市場容易造成市場膨脹無序，宅基地的流轉在遵守市場規則的前提下政府也要適當調控，以免出現“炒房”、“炒地”等現象。

2.增加經營性功能。《土地管理法(修正案草案)》(第一次征求意見稿)新增第63條，提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，意味著集體所有權人有權對符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地流轉。這是國家要求“集體經營性建設用地與國有建設用地實現同地同價”政策在法律層面的首次回應，本規定明確了集體所有權人可以為他人設定以從事經營性產業為目的的建設用地使用權。宅基地在還原經營性功能可以通過將宅基地使用權轉化為集體經營性建設用地，從而實現在市場上流轉。要賦予宅基地生產經營性權能，通過嚴格的審批手續轉化宅基地。可轉化的宅基地主要是針對剩余的宅基地指標，如農戶主動退回的宅基地或者是長時間無人居住的宅基地，在符合土地總體規劃和城鄉規劃的情況下，經過村集體和縣政府的審查之后進行規劃。

三、結語

農村宅基地“三權分置”改革是通過還權賦能重新構建土地制度，保護農民權益。土地制度改革不僅是政策問題，更是社會問題、民生問題，需要進行不停的探索和實踐。農村宅基地制度改革面臨的問題和困境不僅僅是產權設置不明，也存在實踐管理不當，需要對農村宅基地進行全方位、深層次、多方面的實踐，加快完善法律制度為其提供完善的制度保障，為“三權分置”的改革提供內在的邏輯支撐。