城市地下空間開發需科學有序

文 鄭 實

城市地下空間不只提供集成的市政管廊、交通、人防等基礎設施，還承載著集約共享的城市公共服務基本功能，成為城市區域性“主板”的地下空間，應考慮現實和長遠需求。

城市地下空間綜合開發利用具有功能集成帶來的大尺度、多維度的復合空間集成的特點，它不只提供集成的市政管廊、交通、人防等基礎設施，還承載著集約共享的城市公共服務基本功能，成為城市區域性“主板”的地下空間，應考慮現實和長遠需求?！爸靼濉敝希〕叨冉謪^中的各建筑成為“即插即用”的“插件”。

北京以交通環廊為代表的地下空間建設起步早，但運行利用率低。城市地下空間存在的問題是多方面的。比如，認識上的誤區，認為地下建設對于城市形象沒有直接影響，或者認為地下空間既然能疏解地面功能，開發就不要限制。又如法律上的模糊，已出臺的法律文件多限于規劃、建設和管理原則，很少涉及地下空間權屬，而這關系到政策的基礎依據。

城市地下空間難以分期建設和分開建設，必須統一規劃，一次性建設，否則難以彌補。但地下空間管理權責分置，涉及規土、建設、市政、交通、民防等多部門，條塊分割，多司共職，多頭管理與無人管理并存，不利于綜合開發利用。市政綜合管廊是個巨大的進步，但是相對于地下復合空間的綜合目標，綜合管廊仍只是其中一個子部分。所以城市地下復合空間統籌協調的困難可想而知。與此同時，地下綜合體涉及多行業集合，而設計單位，受限于資質的限制，難以統籌規劃設計，技術優化造成困難。

為鼓勵社會資本投入，已出臺減免土地出讓金、配套費用等政策，涉及人防、地鐵等領域，但適應面偏窄。此外，獎勵政策也應分度。盡管地下建筑造價高，但減免土地出讓金，可大大降低建設成本和資金還貸壓力，這反而可能引起盲目投資的沖動。一些城市已建成的新區、CBD等，不僅地上數百萬平方米建筑空置普遍，其地下開發建設，雖然在技術層面上順利實現，但利用率低，經營運行并不理想。

地下空間綜合利用技術標準缺乏。例如在防火安全上，與地上相比，地下建筑在疏散、排煙、采光、救援等方面都非常不利，確應慎重。2015年發布的《地下聯系隧道防火規范》，填補了機動車通道的空白，但是地下步行通道上缺少技術標準依據，簡單地按照建筑防火分區的概念不合理。已建交通環廊運營不佳，除了權屬、投資問題外，也包括規劃技術層面的原因，如與地上建筑連接不通不暢，標識不明顯，而地上通行順暢便利、甚至違停不受處罰，這些綜合疊加因素導致地下交通環廊缺少吸引力，影響了使用率。

城市地下空間綜合開發利用需要科學理性，有序開發。正確認識城市地下空間綜合開發利用與疏解非首都功能的辯證關系，緩解地面壓力和吸引城市功能與人口的雙重效應。此外，城市地下綜合空間難以分期建設，需要超前思維，但也忌盲目求大求全、武斷決策，一哄而上。需要科學規劃測算，尊重市場規律，避免浪費。

構建城市地下空間管理的法規。地下空間相關法規涉及基本政策、城市規劃、工程建設、運營維護各個方面。要明確地下空間及建筑物的權屬，包括所有權、使用權。權屬要公私分明。要明確與相鄰地下空間的關系，包括地上已建建筑下方的地下空間所屬關系，實施連通補償，避免各行其是，危及建筑安全和生態安全。

完善城市地下空間管理的體制與機制。實現由規土委牽頭主管，各有關部門參與，包括規劃、建設、權屬登記等在內的綜合管理體制。研究解決有利于統籌建設地下綜合空間的行業資質管理。

2018年6月，市政協城建環保委員會組織委員視察城市副中心文化旅游區地下空間綜合管廊建設情況

編制城市地下空間規劃。建立完善規劃編制體系，多專業融合，分級編制。由于地下空間復雜，實施不可逆，需要強化建設動態技術管理，達到規劃控制與實施管理層面的對接；處理好地下空間利用與地下生態環保、文物保護、地表變形、振動影響等關系；建立包括GIS地理信息和BIM空間信息在內的城市地下空間數據系統平臺，實現全過程的數據采集、存儲、操作、分析和共享的管理。

規劃涉及的因素很多，這里僅就三個層面維度的建立提出建議：宏觀維度，進行規劃分級定位，制定不同的開發建設強度指數；中觀維度，建立規劃技術層面上的統籌標準，使各地塊互聯互通。從上到下，將人行通道、車行道、商業空間、綜合管廊的層級、位置進行統籌，避免出現自身合理但地塊之間難以銜接的現象；微觀維度，改變地下空間僅為市政基礎設施的傳統觀點，引入建筑設計的功能、美學、自然采光等優勢特點，讓地下空間有趣和滿足城市活動。

編制技術標準和技術指南。建立地下空間綜合利用專項技術規范，打破行業藩籬壁壘。注重安全防災的技術標準編制，這是制約地下空間大規模開發模式的瓶頸?？偨Y經驗，研究和編寫指南，從規劃布局到技術細節，從建設到運營，進行指導。

建立合理的利益引導機制。按照從市政、交通等城市公共用地到停車半公共用地、再到商業非公共用地，建立不同支持力度的政策和利益補償機制，鼓勵和吸引社會資金投入。