推進地下空間立法工作

文 許 檳

建立相對完善的法律體系是地下空間科學合理規(guī)劃建設的首要保障，對于推動北京市城市地下空間的安全、高效、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。

地下空間在疏解非首都功能，緩解大城市問題，增強城市防災減災能力，提升城市公共環(huán)境品質(zhì)，保障城市服務功能等方面具有重要的作用。北京作為我國地下空間開發(fā)利用起步最早、規(guī)模最大的城市之一，把握城市地下空間快速發(fā)展的重要時期，積極學習和借鑒各地區(qū)地下空間立法工作經(jīng)驗， 在全面推進依法治國的總體目標要求下，發(fā)揮立法的引領和推動作用，建立相對完善的法律體系是地下空間科學合理規(guī)劃建設的首要保障，對于推動北京市城市地下空間的安全、高效、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。

從北京城市的發(fā)展階段來看，地下空間已成為城市發(fā)展的重要空間資源。

在北京市軌道交通快速建設的帶動下，目前約65%的軌道交通線路為地下線路，以地下空間為主的開發(fā)建設以每年約680萬平方米的速度增長，截至2017年底，全市建筑面積規(guī)模總量已近一億平方米，未來還將繼續(xù)增長。還有遍布全市的已建和規(guī)劃待建的各類大規(guī)模城市綜合功能區(qū)、市政管網(wǎng)管廊和設施的地下空間開發(fā)利用建設以及占全市30%的地下機動車停車等。

從地下空間資源的建設特點來看，規(guī)劃的綜合統(tǒng)籌是合理利用的前提。

城市地下空間是一個“復雜巨系統(tǒng)”，涉及城市建設的各個方面，需要面對比地上空間更為紛雜的統(tǒng)籌要素。中央國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃》（2016年-2035年）提出，“將北京建設成為多維、安全、高效、便捷、可持續(xù)發(fā)展的立體式宜居城市”的總體目標，2017年作為落實總規(guī)的重要專項規(guī)劃，市規(guī)劃國土委牽頭已啟動編制《北京城市地下空間規(guī)劃》，研究范圍涵蓋全市域。這也是繼2004年北京在全國首次總規(guī)層面的地下空間專項規(guī)劃。

從專項規(guī)劃的有效落實來看，綜合性的政策機制和法規(guī)規(guī)章是實施保障。

地下空間的管理涉及規(guī)劃管理、用地管理、建設管理、信息管理、配套政策等多個重要環(huán)節(jié)，是一項全面、綜合性的工作。其中，規(guī)劃管理要涵蓋規(guī)劃設計到竣工驗收的整個過程，需要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的部門眾多。另外，地下空間的開發(fā)利用是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，與城市交通、城市市政、城市人防與防災、城市公共服務、住宅區(qū)建設等專項領域聯(lián)系緊密。涉及十余個相關行政管理部門以及地鐵、排水、燃氣、電力、熱力等多個專業(yè)單位。

從北京相關的法規(guī)政策體系來看，目前沒有一部地下空間的綜合性法規(guī)或部門規(guī)章。主要是人防、地下管線等專項法規(guī)或部門規(guī)章，內(nèi)容以地下空間的專項建設與使用管理為主，對于地下空間的規(guī)劃、建設、權屬以及綜合管理機制缺少規(guī)定。

住建部1997年出臺了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，并于2001年修訂，是國家層面唯一專門針對地下空間的部門規(guī)章，針對地下空間的規(guī)劃、建設和管理進行了較為系統(tǒng)的規(guī)范，但內(nèi)容相對寬泛，缺少實施細則，很難指導地下空間建設中所面臨的眾多具體實際問題。

目前，許多城市都已頒布了地下空間開發(fā)利用的綜合性立法。包括兩種形式，上海、天津是“地下空間規(guī)劃建設條例”，廣州、深圳、南京、長沙、杭州、濟南是“地下空間開發(fā)利用管理辦法”，對地下空間規(guī)劃編制審批、用地管理、建設管理、使用管理以及用地權屬登記等方面進行了規(guī)定，通過立法在一定程度上推進了城市地下空間的有序發(fā)展。

地下空間的開發(fā)利用涉及排水、燃氣、電力、熱力等多個專業(yè)單位

2014年，定位于地方性綜合立法，北京市城市規(guī)劃設計研究院開展了《北京地下空間規(guī)劃管理立法研究》，分析制約北京地下空間發(fā)展的關鍵性問題，并提出立法建議。

2015年初，市人大法制委組織研究了立法的可行性和必要性，建議由市人大常委會和市政府共同負責，進行法規(guī)預案研究，適時進入立法程序。同年，經(jīng)過市人大常委會組織的多輪部門研討會，明確了地下空間分層確權、建立綜合管理機制、改善地鐵接駁、促進地下空間連通、推動綜合管廊建設、保障地下空間安全六個方面的關鍵問題，并協(xié)同各部門、各領域?qū)＜夜餐罱ǖ叵驴臻g法律體系框架。

2016年，市規(guī)土委組織有關部門及專家意見，圍繞上述六個關鍵問題深入研究，北京市城市規(guī)劃設計研究院技術牽頭形成了《北京地下空間規(guī)劃管理條例預案》，為推動北京市首部地下空間地方性法規(guī)的制定奠定了基礎。

早在2004年，北京在國內(nèi)首次探索編制完成了總體規(guī)劃層面的地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃，研究范圍為中心城的中心地區(qū)。2017年為落實新版總規(guī)啟動了一系列專項規(guī)劃，包括《北京城市地下空間規(guī)劃》，規(guī)劃范圍涵蓋整個市域。

自2004年以來，北京陸續(xù)開展了一系列重點功能區(qū)，基于控制性詳細規(guī)劃的地下空間專項規(guī)劃，包括北京商務中心區(qū)、奧運中心區(qū)和南區(qū)、軌道交通線網(wǎng)及站點沿線、通州運河商務區(qū)。

2017年5月，頒布實施了《北京市地下空間規(guī)劃設計技術指南》，針對規(guī)劃編制、規(guī)劃管理及其他相關專業(yè)技術人員，內(nèi)容涵蓋地下空間基本原則、規(guī)劃編制、標準體系、規(guī)劃制圖等諸多方面，通過“ 一張圖則”明確地鐵接駁、地下連通、公共空間布局等核心控制要求，為規(guī)劃條件的擬訂提供方便實用的技術基礎。這些總規(guī)層面的專項規(guī)劃、控規(guī)層面的重點地區(qū)規(guī)劃以及設計技術要求都為地下空間立法提供了技術支撐。