加強地下空間運維管理

文 魏吉祥

綜合管廊、環隧通道、商業服務等項目在規劃建設及運營維護上仍存在一些問題，制約著地下空間的開發利用。

目前，城市地下空間開發利用類型呈現多樣化，逐漸從人防工程拓展到軌道交通、市政、商服、倉儲等多種類型。由于軌道交通和人防工程項目起步早、發展時間比較長，相對來說，其建設運營工作機制比較成熟，法律法規也比較健全。但綜合管廊、環隧通道、商業服務等項目在規劃建設及運營維護上仍存在一些問題，導致多個項目建成后一直未投入使用，造成了資源浪費，嚴重制約著地下空間的開發利用。

從目前在建的麗澤商務區、CBD核心區、通州城市副中心綜合管廊等地下空間項目以及建成的中關村、未來科技城等地下空間項目來看，其開發建設主要由政府專門成立的國營公司來負責，其資金來源主要有兩種方式。第一種全部或主要依靠政府出資。例如，麗澤商務區交通環廊、中關村西區地下綜合管廊、未來科學城綜合管廊都為政府100%出資建設。第二種主要依靠納入土地一級開發項目中分攤建設成本，在土地出讓金中包含地下空間項目的建設費用。例如奧林匹克公園中心區地下環隧通道項目。應該說，建設資金基本上有保障。但在后期運營維護方面，普遍存在運維主體不明、職責分工不清、經費來源缺乏等問題。

為確保地下空間的安全、有序運行，必須強化地下空間的運營維護工作。

明確地下空間運營維護主體責任。從使用性質來看，地下空間內的設施主要有兩大類。一類是公共設施，如道路、通道、公共區域、管廊結構本體等，理應由政府部門負責運營維護相關費用，并委托相關企業承擔日常運營維護工作。建議對于綜合管廊內敷設的自來水、污水、熱力、電力等專業管線應由相關專業公司負責維護。同時，為了維護方便，綜合管廊的規劃建設應分倉建設，自來水、熱力、電力、燃氣等專業管線應該分別單獨設倉，維護時各專業公司各負其責，維護的責任也比較容易界定。另一類是商業服務設施，應由產權單位或經營主體負責運營維護并承擔相關費用。

明確地下空間運營維護經費來源。從目前情況看，地下空間的運營維護經費來源主要有三種渠道，可供相關部門和單位借鑒,也需要相關部門予以明確。一是政府部門撥付。以投入運營的中關村西區地下空間為例， 2004年綜合管廊及地下空間完成工程竣工驗收并于2007年正式開通。2004年6月，北京榮科物業服務有限公司受北京科技園建設（集團）股份有限公司委托開始進行運行維護。2004年至2014年，運維費用部分由政府補貼，其余由建設單位承擔。2014年至今，運維費用由屬地政府全額補貼撥付，并每年組織消防和安監機關、管線單位、物業公司聯合開展安全隱患排查，協調管線隱患維修。二是靠經營性收入。可以在專業管線入廊時收取費用，但在收取入廊管線入廊費及運維成本分攤方面，面臨收費難和無具體取費依據及標準等問題。建議在專業管線入廊方面，相關部門盡快建立健全取費機制，制定合理的取費標準，協調各方收取入廊費用。在新建地下空間時應先談好專業管線入廊費用再進行入廊建設。三是鼓勵社會資本投資開發利用地下空間，推廣政府和社會資本合作模式，推進豎向分層立體綜合開發，橫向相關空間互相連通。大部分地下空間除交通屬性外，其停車、商業等資源進入市場后，可引入社會投資擔當地下空間部分運營維護成本。

為確保地下空間的安全、有序，必須強化地下空間的正常維護工作

在地下空間開發利用及運營維護的問題上，法律、法規的支持和保障是開發建設、管理利用的必要措施和根本解決辦法。目前，已有越來越多的城市意識到地下空間利用的意義和效益，也正在研究制定具體的地方法律法規。依據住房和城鄉建設部《城市地下空間開發利用管理規定》，上海出臺有《上海市地下空間規劃建設條例》《上海城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，深圳市出臺了《地下空間開發利用管理辦法》，重慶市出臺了《重慶市城鄉規劃地下空間利用規劃導則（試行）》，南京市今年剛出臺了《南京市城市地下空間開發利用管理辦法》。目前，北京市關于地下空間的現有法規主要為人防、地下管線、軌道交通等專項法規，在綜合管廊、環隧通道、商業服務等地下空間的規劃、建設、權屬以及綜合管理利用方面還缺少地方性法規和規章。但有國家法規作依據，以《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》為總綱，借鑒其他城市經驗，制定具有本市特色的地方性法規是完全可行的。

需要依靠地方立法層面明確或者解決的主要問題有以下四個方面。一是明確地下空間權屬。要明確地下空間所有權，目前的法律法規對地下空間的所有權界定不完善，城市地下空間的所有權主體不明確。例如，地下空間以紅線為界還是以地下室邊界為界，還有市政道路下方的人行通道產權問題。要明確地下建設用地使用權的界定問題，地下建筑物作為不動產的權屬要明晰。要建立地下空間開發利用的信息系統，制定具有針對性和易執行性的地下空間(尤其是地下管線)管理信息化系統,確保地下設施有效運行和城市安全。

二是明確地下空間建設用地使用權出讓方式。地下空間供地方式的重點在于要明確地下空間的性質。對于不同屬性的地下空間（非經營性質、準經營性質、經營性質），應根據各類地下空間所占的比例、周邊既有建設狀況等情況綜合分析，采取行政劃撥、協議出讓、劃撥捆綁招拍掛、招拍掛等多元操作方式，確保地下空間用地出讓的公平前提下更具可實施性。

三是明確地下空間建設用地使用權出讓程序。現有的規劃用地手續、規劃許可手續、土地手續難以適應地下空間開發的特殊性。地下空間功能多樣、業態復雜，而現有的用地手續、規劃許可手續在指標的設定上限制了地下空間開發設計的靈活性和多元化。例如，政府投資的劃撥項目無法開發商業功能，規劃許可證上也不能有商業指標。建議在規劃管理上建立地下建設用地特殊許可手續，設立剛性要素和彈性要素，確保地下空間整體布局合理，簡化審批操作程序。

四是明確地下空間運營維護的責任主體及其相關職責。明確地下空間運營維護的責任主體，建立地下空間運營維護經費的來源機制，進一步明確地下空間規劃建設涉及的各部門具體職責，從而確保地下空間運營維護工作的正常開展。