供銷合作社40年改革回顧與思考

我國改革開放40年的歷程波瀾壯闊，不僅改變了中國，也深刻影響了世界。我國經濟實力、綜合國力大幅提升，人民生活顯著改善，國際地位空前提高，經濟總量躍居世界第二，成功實現了從低收入國家向中等收入國家的跨越。中國實現了從“站”起來到富起來，從世界邊緣走向世界舞臺中央的巨大轉變。

黃道新

北京商業管理干部學院資深專家長江商學院EMBA

研究方向：

中國特色社會主義理論、企業文化、企業風險管理、企業文化建設、領導力提升。

供銷合作社發展的歷程是國際合作社運動在中國的偉大實踐

合作社思想是馬克思主義的重要組成部分，中國共產黨從成立之初就開始思索怎樣用馬克思主義的合作社思想指導中國的實踐，中共二大提出了發展工人消費合作社的倡議。1922年7月，中共倡導成立的“安源路礦工人消費合作社”是我們黨領導成立的第一個合作社。新中國成立前夕，老一輩無產階級革命家對合作經濟進行了深入思考。1943年10月，毛澤東在《論合作社》一文中提到合作經濟的重要性。劉少奇認為，供銷合作社與私營商業不同，使社員避免中間商剝削是它的基本任務。1949年9月，第一次中國人民政治協商會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，明確了合作社經濟在國民經濟政策中的地位和作用。1950年7月成立了全國合作社的中央領導機構——中華全國合作社聯合總社。1953年，我國開始實施第一個五年計劃，國家逐步納入了計劃經濟的軌道，中央決定將中華全國合作社聯合總社改組為中華全國供銷合作總社。此后，雖然受國家政策影響，供銷合作社的機構與國營商業出現了“三分三合”，但不可否認供銷合作社出現了一個輝煌期，到改革開放前，供銷合作社實際上是農產品、農業生產資料和農村日用工業品上的壟斷經營者。1978年，供銷合作社商品零售額占全社會商品零售額的35.5%，占農村商品零售總額的68.2%。

當然，對合作社在這一階段的發展也有爭論，有人認為“這時的供銷合作社已經名不副實，它實際上是掛著合作社牌子的政府農業商業部門。供銷合作社同農民社員的關系疏遠了。”但必須承認，供銷合作社的發展過程也是國際合作社運動在我國的實踐過程，有成功的經驗，也有值得總結的教訓。

供銷合作社40年改革歷程回顧

1978年，十一屆三中全會吹響了中國改革開放的號角。改革開放以來，我國創造了二戰之后世界上經濟高速增長持續時間最長的奇跡，經濟總量從居世界第十一位上升到2010年以來的穩居世界第二位。2017年，國內生產總值達到82.7萬億元。按可比價格計算，比1978年增長33.5倍，年均增速高達9.5%，占世界經濟總量的比重從1978年的1.8%大幅提升到2017年的15.3%。制造業產值連續8年居世界第一位，220多種主要工農業產品生產能力穩居世界第一位。

供銷合作社作為中國特色農村經濟體系的重要組成部分，在改革開放40周年歷程中，大致經歷了四個階段：

1.1978—1992年：改革啟動和目標探索

1978年—1991年為改革的啟動和目標探索階段。自1978年黨的十一屆三中全會到黨的十四大確立我國實行社會主義市場經濟體制，這一時期是改革的啟動和目標探索階段。

隨著國營企業實行擴大經營自主權的改革，供銷合作社在全系統開展了擴大基層社和社有企業自主權的改革試點，一些地方供銷合作社探索嘗試經營責任制。截至1980年8月，全國有650家企業、3885家基層社進行了擴大企業自主權試點，供銷合作社業務經營自主權、財務自主權、人事管理權和職工民主管理權得到了擴大。

隨著從計劃體制逐步向有計劃的商品經濟轉變，多種商業模式開始在農村發展，由于供銷合作社長期實行全民所有制管理，合作制原則缺失，經營方式缺乏靈活性。1982年1月，中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》提出，要恢復和加強供銷合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性，使它在組織農村經濟生活中發揮更大作用，史稱恢復“三性”改革。1982年通過的《憲法》確立了供銷合作社的所有制從全民向集體的轉變，1982年—1986年歷年中央一號文件也都對此有明確說明。針對供銷合作社對農民股金管理松散的問題，1982年，全國供銷合作社組織動員干部職工，逐村逐戶進行社員股金清理，廣泛吸收農民入股。全國供銷合作社理事會1985年制訂了全國供銷合作社的章程，重新組建各級聯合社，建立了民主管理制度。截至1985年底，全國有9萬余名農民社員通過選舉進入供銷合作社理事會和監事會。

從1985年起，國家開始實行合同定購和市場收購，供銷合作社才真正向市場經濟轉軌。供銷合作社開展了突破農民入股限制、突破原有經營范圍和服務領域、突破原有勞動人事制度、突破原有的分配制度、突破物價限制的“五個突破”及探索發展系列化服務、橫向聯合、農副產品加工、多種經營方式、農村商業網點、科技教育的“六個發展”活動，加快推進市場化改革，打破傳統的統購統銷、獨家專營、政府定價的計劃體制，全面落實了供銷合作社的自主權。

2.1992—2002年：改革轉型陣痛

1992年—2002年是社會主義市場經濟體制框架初步建立階段。以黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標，黨的十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為標志，我國正式確立社會主義市場經濟的改革方向和基本內容。到2002年，社會主義市場經濟體制的基本框架初步建立。

中共中央、國務院《關于深化供銷合作社改革的決定》（中發〔1995〕5號）提出把供銷合作社真正辦成農民的合作經濟組織。為了體現合作經濟屬性，各地供銷合作社按照自愿原則，廣泛吸引農民入股入社。但是，隨著流通體制改革進程的加快，棉花和農資市場逐步放開，供銷合作社的經營機制沒有及時轉換，導致各地供銷合作社出現了大范圍的虧損，加上一些地方供銷合作社采取“保息分紅”的方式吸納社員股金，一些地方出現了擠兌風險。面對嚴峻的困難局面，1999年，國務院出臺了《關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的意見》明確提出，要通過改革，使供銷合作社建立起自主經營、自負盈虧的經營機制。這一時期，供銷合作社將改革的重點放在了扭虧增盈上面，對基層社和社有企業的資產實行轉、包、租、賣的改革。到2000年，供銷合作社系統匯總實現利潤13.8億元，實現了扭虧增盈，但由于許多農民退出了供銷合作社，導致合作經濟屬性淡化。

2000年開始，各地供銷合作社開始探索產權多元化改革，各級供銷合作社退出政府行政機構序列，上下層級之間建立了自下而上的經濟聯合關系，形成了從基層社到全國總社五個層級的機構。

3.2002—2012年：恢復提升

黨的十六大提出到2020年建成完善的社會主義市場經濟體制的改革目標，黨的十六屆三中全會對建設完善的社會主義市場經濟體制做出全面部署。與此同時，黨中央總結提出科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重大戰略構想，作為深化改革的重要指導思想。自此，我國改革進入完善社會主義市場經濟體制的新階段。

此階段供銷合作社經營層面的改革主要是沿著市場化的方向進行。2002年，全國供銷合作總社提出“四項改造”；2007年，中央財政設立“新農村現代流通服務網絡工程”專項資金；2009年，國發〔2009〕40號文件再次提出要加快推進供銷合作社現代流通網絡建設。截至2012年底，供銷合作社系統連鎖企業6312家，擁有配送中心12021個，發展連鎖、配送網點99.5萬個，實現銷售額6430.4億元。

4.2012年至今：綜合改革

2012年，黨的十八大提出加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式。黨的十八屆三中全會所作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》表明，改革不再拘泥于經濟體制改革領域，而是涵蓋經濟、政治、文化、社會以及生態文明的“五位一體”的全面改革。

黨的十八大以來，習近平總書記多次對供銷合作社工作作出重要指示批示。在2013年中央農村工作會議上，習近平總書記強調，供銷合作社要積極創新組織體系和服務機制，在建設現代農業中發揮作用。2014年7月，習近平總書記為中華全國供銷合作總社成立60周年作出重要批示，強調要充分發揮供銷合作社的獨特優勢和重要作用。2015年3月，中發〔2015〕11號文件要求供銷合作社加快建成適應社會主義市場經濟需要、適應城鄉發展一體化需要、適應中國特色農業現代化需要的組織體系和服務機制，努力開創中國特色供銷合作事業新局面。2016年4月，習近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村召開的農村改革座談會上，再次強調要推進供銷合作社綜合改革，并作為當前農村6項重點改革任務之一，要求把供銷合作社打造成為同農民利益聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場運作更有效的合作經濟組織體系。

這一階段供銷合作社先在河北、山東、浙江和廣東四省開展綜合改革試點，在此基礎上又選擇28個省份的32家單位開展專項試點。綜合改革主要圍繞以下幾個方面展開：推進不同層級社有企業間的產權、資本和業務聯結；開展供銷合作、生產合作、信用合作“三位一體”組織體系建設；開展以“管資本為主”加強對社有資產的監管；以密切與農民利益聯結為核心推進基層社改造；拓展為農服務功能，搭建為農綜合服務平臺。

供銷合作社改革成效

通過40年的改革，供銷合作社各項改革取得了顯著成效，提升了供銷合作社為農服務的能力和水平。

第一，綜合經濟實力明顯提升。供銷合作社發展在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中曾經出現過嚴重的滑坡，但隨著改革的進一步深入，綜合經濟實力開始恢復并快速發展。截至2017年底，供銷合作社系統實現銷售收入5.4萬億元，利潤441.5億元，資產總額達1.5萬億元，共有各類法人企業21852個。其中，各級政府和省以上有關部門認定的農業產業化龍頭企業2381個。

第二，為農服務能力顯著增強。供銷合作社不斷優化和創新服務供給，從以流通服務為主拓展到為農服務各領域、農民生產生活各方面。土地托管等農業社會化服務面積超過1.4億畝，發展農村綜合服務社（中心）39.6萬個，覆蓋了65%的行政村，有效發揮了服務農民生產生活綜合平臺作用。

第三，基層薄弱局面得到扭轉。在改革的過程中，各地供銷合作社采取聯合社幫扶、社有企業帶動、與社會資本合作等方式恢復重建基層社，領辦興辦各類農民專業合作社。截至2017年底，供銷合作社基層社數量達3萬余家，鄉鎮覆蓋率提高到了95%以上；領辦農民專業合作社數量達18.6萬家，入社社員1582萬戶；縣及縣以下的銷售和利潤占全系統的比重分別提升到74%和64%，基層長期薄弱的局面得到扭轉。

第四，農村流通網絡全面鋪開。積極推動農村商品流通網絡建設，截至2017年底，中央財政累計安排“新網工程”專項資金133.5億元，帶動地方財政近100億元，帶動社會投資超過1000億元，建設農資、農副產品等各類配送中心10942個，發展連鎖、配送網點98.5萬個。

供銷合作社改革存在的問題

第一，產權還不明晰。供銷合作社建立之初是農民自己的組織，但在從集體與全民之間反復改革的進程中，農民主體地位一直未能恢復。雖然實現了從全民向集體所有的轉變，但產權不清晰，農民的利益難以得到有效保護，產權制度積重難返是供銷合作社深化改革的瓶頸，也是其他一切問題的根源。

第二，參公管理的行政體制與按照市場原則運營的經濟組織之間存在矛盾。目前，供銷合作社縣級以上聯合社機關已基本參照公務員管理，其所出資的企業為社有全資或混合制企業，這種“上官下企”的經營體制導致聯社機關干部對出資企業不負責任，社有資產運營效率偏低，供銷合作社資產回報率僅為3%。聯合社機關越來越趨向于行政化，合作的色彩越來越淡化，這樣的組織也就難以真正體現農民的利益。

第三，供銷合作社與農民的利益聯結還不緊密。供銷合作社改革的目標就是要真正辦成農民的合作經濟組織，但由于供銷合作社缺少與農民的產權聯結，不可能形成真正的利益共同體。實踐中只能依靠服務的方式聯結農民，這些服務仍然是“一買一賣”，農民的利益只體現在價格優惠層面，導致供銷合作社離農民越來越遠了。

第四，不同層級之間缺乏有機聯系。供銷合作社在歷史上形成了資產“分級所有、分級管理”的體制，不同層級的聯合社機關屬于塊塊管理。因缺少產權和業務聯系，導致供銷合作社龐大的系統資源被分散在不同的層級，形成了“合作社不合作，聯合社不聯合”的狀況。

進一步深化供銷合作社改革的方向

第一，以基層社為重點重構合作經濟組織基礎。通過勞動合作、資本合作、土地合作等多種途徑，采取合作制、股份合作制等多種形式，廣泛吸納農民和各類新型農業經營主體入社，探索由基層社與農民專業合作社等經營主體共同成立合作制經濟組織。加快完善治理結構，進一步規范基層社和農民社員的利益分配關系，切實做到農民出資、農民參與、農民受益。

第二，探索落實集體所有權的實現形式。將中發〔2015〕11號文件提出的“做實供銷合作發展基金”作為落實集體所有權的實現形式，各級聯合社當年社有資產收益，按比例注入本級供銷合作社合作發展基金，保障基金全部投向基層、投向為農服務領域。

第三，切實推進政事分開、社企分開。加強聯合社行業規劃指導、服務協調功能，將聯合社機關部分經濟發展職能剝離出去，減少對企業的干預，切實改變聯合社既是裁判員又是運動員的局面，實現由管資產向管資本的轉變。

第四，探索打造上下貫通的實體性經濟組織。選擇一些有條件的地區，推進聯社機關退出參公管理實行企業化改革，將區域范圍內的資產界定為最高一級供銷合作社所有，大力推進不同層級社有企業之間的產權聯系，通過產權聯結形成上下一體的大型企業實體。

第五，進一步密切與農民的經濟聯系。除了通過重構基層社建立與農民的產權聯系外，要在為農服務方式上進行創新，可以借鑒日韓綜合農協的做法，將“買賣制”轉變為“代理制”的服務模式，實現從賺農民的錢向幫農民賺錢轉變，從而與農民形成緊密的利益共同體。

第六，構建綜合性、規模化、可持續的為農服務體系。面向農業現代化、面向農民生產生活，推動供銷合作社由流通服務向全程農業社會化服務延伸、向全方位城鄉社區服務拓展，加快形成綜合性、規模化、可持續的為農服務體系。