堅守教育公益普惠底線，遏制資本過度逐利傾向

南京師范大學學前教育政策研究中心 王海英

2018年11月15日，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發布，恰逢其時且行動迅速，態度鮮明且立場堅定。這一文件的出臺，得到學前教育業內人士的大力支持，也引發社會各界的廣泛關注。尤其是第二十四條的規定“遏制過度逐利行為”，對違規操作的嚴厲整治、對營利園所的嚴格審查、對資本逐利的嚴防死守，充分體現了黨和國家對我國學前教育健康優質發展的高度重視，對兒童權益的尊重與保護，對百姓需求質優價廉幼兒園的關切與回應，對學前教育公益普惠本質的捍衛與守護。二十四條的出臺，首先表明了政府的核心立場——堅守公益普惠，讓辦園者安心投身幼教；其次闡明了政府的使命擔當——堅持嚴查嚴審，讓辦園者專心提升質量；最后，聲明了政府的底線所在——堅決禁止上市，讓辦園者收心做好教育。

一、堅守公益普惠，拓寬社會力量辦園之路

學前教育的準公共產品屬性要求國家不能將幼教完全拋向市場，任其自由發展。世界各地的管理經驗表明，加大投入是政府的主導責任，加強監管是政府的神圣使命。然而近年來資本紛紛進軍甚至跨界幼教行業，由于當前我國的公眾需求高漲、市場規范不足，導致一些不合理、不合法的現象產生。例如，一些社會資本在擴張對象上，違規控制部分屬于國有資產或事業單位性質的幼兒園；一些社會資本在擴張區域上，將重點轉向薄弱的農村地區學前教育市場，甚至有的資本集團專門提出擴張農村的專項計劃。

顯而易見，一旦這些性質的園所被卷入資本大潮，則極有可能因資本的逐利性、壟斷性、波動性以及非專業性引發不可估量的風險。首先，資本如此操作如果意在獲取利潤，而非實現教育的公益屬性，那么擴大班級規模、壓縮人員成本、克扣幼兒伙食等種種違規行為、暗箱操作就會屢見不鮮。毋庸置疑的是，教育的高成本、低利潤基本無法滿足資本的貪得無厭，因而背離教育規律、壓縮教育成本往往是其鋌而走險的慣常手段。其次，資本如此操作多會走向壟斷，而非實現教育的普惠屬性，擴大集團規模、形成資源壟斷、導致價格過高等種種違反市場規律、違背教育屬性的現象便會日益增多。尤其是大資本、大集團運作過程中，一旦出現負債經營、資金鏈斷裂、惡意破產等風險，必然會危害學前教育的長期穩定發展。例如，澳大利亞的壟斷性幼兒保育集團ABC教育集團曾占據全國市場份額的25%，擁有1037個兒童保育中心，有超過10萬幼兒在其間就讀，聘用了16000多名教職工。在2008年ABC教育集團破產后，澳大利亞政府不得不撥款維持托幼中心的運行，并四處尋找托幼中心的接收者。同樣，俄羅斯也曾發生過類似的幼兒園超級連鎖集團資金鏈斷裂，大量孩子無法入園，直接危及政府公共服務和社會穩定的案例。再次，資本如此操作還會帶來經營風險，而非滿足教育的深耕細作。采用輕資產投入、求取短時期回報是部分集團進入幼教常見的急功近利心態。近年來資本進入幼教可謂異軍突起，短短幾年時間我國學前教育領域已形成了千億超級市場。正所謂“欲速則不達”“十年樹木，百年樹人”，如此做法怎能腳踏實地、務實求真地干好教育？最后，資本如此操作可能導致集權，而非讓其自主管理、保障教育的質量追求。一些企業打造五花八門的課程、各種各樣的特色服務，卻很少能夠真正貫徹《3-6歲兒童學習與發展指南》和《幼兒園教育指導綱要（試行）》的精神，實現教育的真正價值，目的還是推銷給幼兒園，成為人手一冊的教輔資料賺錢。上述種種危害終將使我國的幼教領域無法承受，更何談優質發展？

因此，針對上述種種現象，政府及時重拳出擊。《若干意見》指出：“社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園。”對于已違規的，“由教育部門會同有關部門進行清理整治，清理整治完成前不得進行增資擴股”。這一規定既是“過濾器”，更是“定心丸”，是對當前社會資本兼并收購亂象的嚴格限制、嚴厲懲治，更是為今后社會力量興辦學前教育掃清障礙，拓寬道路。

教育作為人才培養的事業，幼教作為人生奠基的起點需要用真金白銀去投入，需要以“園”為本地去發展，需要數十年如一日地去耕耘，更需要行家里手們去引領。《若干意見》對社會資本收購并購等亂象的嚴格規范，恰恰是為非營利性幼兒園的發展搭橋鋪路。讓真心想給孩子一個快樂童年的人們安安心心辦教育，減少因某些大資本過度逐利、忽視質量等想法的侵蝕；讓真心想給孩子一個幸福童年的人們質優價廉辦教育，減輕因部分大資本收購并購、價格壓榨、地區壟斷等造成的壓力；讓真正想給孩子一個安穩童年的人們長長久久辦教育，減少因所控企業套現拋售、破產倒閉、園所易主等引發的沖擊；讓真正想給孩子一個充實童年的人們專業自主辦教育，減除因一些外行人采取企業模式管理、移花接木引進課程等帶來的束縛。

二、清理違規操作，加強營利園所透明監管

營利性民辦園在為幼兒提供學前教育保教服務的同時，在參與資本運作、角逐市場份額的過程中，有可能給學前教育帶來種種問題，包括信息不公開、資質不達標、變更不規范、責任不承擔等。第一，部分營利性民辦園毫不掩飾其對利潤的追求，卻有意回避其對信息的備案和公開。曾有一位從事幼教多年的企業家表示，大部分的投資人都帶有“原罪”，個中深意不言自明。第二，部分營利性民辦園毫不遲疑其對規模的擴張，卻無心關注幼兒園的資質和辦園水平。例如，部分資本集團對加盟、并購等園所的準入門檻越降越低，甚至為了快速跑馬圈地、搶占先機，不管幼兒園有無資質、許可都一并收入。個別企業也顯然違背了我國《商業特許經營管理條例》，在沒有開設一家直營園且沒有任何幼兒園運營經驗的情況下就去提供幼兒園加盟服務，其辦園質量值得懷疑。第三，一些幼兒園尤其是部分營利性民辦園毫不避諱其對控制主體或加盟主體的變更，卻并未進行規范操作，更不會關心園所的長遠發展。第四，當幼兒園出現重大安全、經營、管理、質量、財務、資產等問題時，責任主體過低，上級經營與管理主體未能承擔連帶責任，特別是近年來出現的一系列虐童事件也反映出部分營利性民辦園毫不承擔其對一些安全事故的責任，最終后果卻由政府買單。

基于此，政府通過深入調研、多方論證，在《若干意見》中尤為強調營利性民辦園的規范運營。明確指出：“參與并購、加盟、連鎖經營的營利性幼兒園，應將與相關利益企業簽訂的協議報縣級以上教育部門備案并向社會公布。當地教育部門應對相關利益企業和幼兒園的資質、辦園方向、課程資源、數量規模及管理能力等進行嚴格審核，實施加盟、連鎖行為的營利性幼兒園原則上應取得省級示范園資質。幼兒園控制主體或品牌加盟主體變更，須經所在區縣教育部門審批，舉辦者變更須按規定辦理核準登記手續，按法定程序履行資產交割。所屬幼兒園出現安全、經營、管理、質量、財務、資產等方面問題時，舉辦者、實際控制人、負責幼兒園經營的管理機構應承擔相應責任。”這些監管措施，一是促進相關協議信息公開。這就對營利性民辦園與企業之間的關聯交易問題進行了規范，使其變得更加公開透明，便于社會監督。二是加大對辦園資質的審核力度。提高了營利性民辦園進行加盟、連鎖行為的準入門檻，利于確保辦園質量。三是嚴格幼兒園控制或加盟主體的變更審批。這就不會給民辦園特別是營利性民辦園利用監管漏洞炒買炒賣，進行巨額牟利提供可乘之機，保障了園所法人財產的安全。四是強化關聯責任。增強民辦園舉辦者的法律責任意識，體現了政府對規范民辦園發展、加強營利性民辦園透明監管的決心。

三、遏制過度逐利，引導民間資本深耕幼教

近年來，教育的上市熱潮快速擴展到幼教領域，但其對幼兒身心健康有可能造成的傷害、在社會輿論中引發的軒然大波，打破了幼教界原本的平靜，打亂了學前界原有的步調。一方面，一部分資本對幼兒園上市蠢蠢欲動、野心勃勃。例如，某些企業大肆跨界收購并購民辦園所，欲打包上市；又如，個別幼教集團繞道境外申請，以求輕松上市；再如，有的幼兒園依傍上市資本，企圖借殼上市。另一方面，一些上市公司對幼兒園的掌握控制熱情高漲。譬如，有的上市公司通過股票市場對營利性民辦園開展猛烈的投資與融資，實際控制了數千家幼兒園；還有的上市公司通過發行股份或支付現金等方式，前后購買了數十家營利性幼兒園。資產證券化、資本進軍幼教界曾經引發過嚴重的社會問題。打包上市、借殼上市、對賭協議等這種對規模和利潤的過度追求，也就失去了對質量和規范的高度保障。繞道上市等有意躲避國內審查監管的操作，不僅不利于與國內制度對接，還加大了整個企業的運營風險。在我國目前“入園難”“入園貴”問題并未完全消除之際，資本集團盲目擴張并購營利性幼兒園，對我國學前教育的發展非但沒有起到緩解作用，反而更是加劇了教育不公。

《若干意見》的出臺為此類亂象敲響了一記警鐘，今后，“民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產”。民辦園上市之路被斬斷，這既是對幼教領域內資本運作的一種警示與規范，也是對資本集團耐心深耕幼教的一種督促。

《若干意見》對民辦園上市發出禁令，旨在強調兩點：對公益普惠的堅守，對優質均衡的追求。其一，將資本風險隔離在外，讓學前教育提升內涵。民辦園上市，實際上是把資產證券化，把幼兒園的實體經營變成股票發行的方式，本質上是園所數量的增加和規模的擴張，而不是對質量和內涵的追求。從短期看，民辦園上市看似增加了學前教育的資源，但從長期看，上市是以資本優勢擴大規模，在當前普惠學前教育不足的情況下，很可能會形成區域壟斷，進一步擾亂學前教育市場秩序和監管規范。因此，民辦園必須要脫離資本市場的“盛宴”。《若干意見》的出臺擲地有聲，是對我國學前教育當前發展要求的準確把握，對允許資本自由出入幼教領域危害的長遠前瞻，更是為保全我國幼教百年傳承，保證教育發展戰略的千年大計。其二，讓營利園所堅守教育，促學前領域起點公平。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，具體到學前教育領域這種不平衡、不充分更是在所難免。如若繼續允許資本集團對營利性民辦園的投資融資，在滿足一小部分群體的利益之時，反而加劇了更多人民的發展之間的矛盾。因此，《若干意見》是我黨、我國根本宗旨的傳承——為人民服務；是對十九大精神的傳承——化解社會矛盾、消除兩極分化。

綜上，“辦好學前教育、實現幼有所育”，是黨的十九大做出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程，關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩定，關系黨和國家事業未來。《若干意見》的出臺為民辦園的長遠發展安置了一把“長命鎖”，及時制止了幼教領域內過度逐利的傾向，引導民辦園堅守公益普惠、堅守質量為本、堅守規范辦園。人生百年，立于幼學，學前教育不是暴利產業，幼小兒童不是營利工具。舉辦者和投資者只有既懷揣教育情懷，也心存童年敬畏，民辦學前教育才能長足發展，民辦園舉辦者才能少走彎路，從學前教育的可持續發展中長期受益。