農(nóng)民政治參與的起點和發(fā)展狀況(1978.12～1989.06)

□張 露

一、引言

2018年中國改革開放迎來40周年，這40年間中國波瀾壯闊、滄桑巨變的歷史圖景，為人們展現(xiàn)出未來的光輝前程。經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，中國仍然是一個農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的發(fā)展中國家。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。基層群眾自治制度是我國基層民主建設的主要表現(xiàn)形式，擴大農(nóng)民政治參與能夠保障基層民主有序發(fā)展。改革開放后，為適應農(nóng)村社會狀況的轉(zhuǎn)變，村民自治應運而生，農(nóng)民開始正式參與到民主政治活動之中，揭開了基層民主建設的帷幕。

習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話，將改革開放劃分為四個階段。1978年12月到1989年6月是改革開放的第一階段，也是農(nóng)民政治參與的起點，特殊的歷史背景下衍生出的各項法律政策，是對于村民自治的初步探索，其中暴露的問題凸顯出當時的社會矛盾，為我國基層民主建設找到突破口。對改革開放第一階段農(nóng)民政治參與的研究，為理解后續(xù)的農(nóng)民政治參與問題起到鋪墊作用。本文將循著改革開放的脈絡，繼續(xù)將農(nóng)民政治參與的發(fā)展與問題加以進一步拓深研究。

二、1978～1989年農(nóng)民政治參與的歷史背景

中國延續(xù)千年的封建專制統(tǒng)治，歷來奉行“三綱五?！薄熬?、臣臣、父父”的封建傳統(tǒng)思想。即便是國民黨統(tǒng)治時期，高壓政治之下的老百姓也沒有任何權(quán)力。進入革命戰(zhàn)爭年代，雖然中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地和解放區(qū)實行了新型民主，但是戰(zhàn)爭之中，不可能有真正的群眾自治。建國之后，對于社會主義建設的探索從未間斷，蘇聯(lián)解體造成的沖擊，迫使我國必須馬上找到屬于自己的發(fā)展道路。很長一段時間，社會主義缺乏制度化、法律化，人民當家做主的權(quán)力難以保證，而封建殘余思想也影響著黨政干部從事領(lǐng)導工作的風格[1]。

20世紀50年代，毛澤東同志在檢閱國慶游行隊伍時，發(fā)現(xiàn)了自行組織參加游行的居民隊伍，大為高興，遂提議將機關(guān)、工廠、學校外的居民組織起來，建設居民自治體系。1954年12月，《城市居民委員會組織條例》正式頒布，各種群眾自治組織在城市中普遍建立起來，只是這種自治的形式尚未推廣到農(nóng)村。直到十一屆三中全會以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣，改變了農(nóng)村既有的社會格局，它使農(nóng)民獲得了財產(chǎn)權(quán)利和變換身份的自由。在這種形勢之下，一些農(nóng)民開始自發(fā)建立自治組織。1980年，廣西宜山等地的群眾就以自然村為基礎(chǔ)初創(chuàng)了“村委會”[2]。1981年，山西省垣曲縣東窯村率先開始建立各種形勢的村民自治組織，比如婚喪理事會、養(yǎng)殖協(xié)會、好家庭品評會、老尊協(xié)理會等[3]。伴隨著農(nóng)民在經(jīng)濟組織中地位的提升，主人翁意識的覺醒以及農(nóng)村社會中急需一個組織解決社會生活中的矛盾，于是，村民委員會應運而生。

三、1978～1989年農(nóng)民政治參與政策理論的梳理

黨的十一屆三中全會徹底批判了過去的錯誤，重新確立了“解放思想，實事求是”的思想路線，糾正了過去農(nóng)村工作中“右”的錯誤，為農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展掃除障礙。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行、農(nóng)村改革中的新問題和農(nóng)民素質(zhì)的提高，都催生了村民自治這一形式的出現(xiàn)。為了保障村民自治的合法性，杜絕宗族宗教勢力干擾，避免再度回歸到舊的封建的管理方式，盡快以法律形式規(guī)定和規(guī)范農(nóng)民政治參與行為迫在眉睫。

我黨在十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中，制定了“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”的方針。1982年1號文件全國農(nóng)村工作會議紀要中，肯定了十一屆三中全會以來的農(nóng)村政策，對于現(xiàn)在農(nóng)村工作中的問題加以剖析。尤其是對于農(nóng)村社隊基層組織渙散，甚至癱瘓、半癱瘓的狀態(tài)予以指出，并且給予有效的政策指導，支持基層組織建設。1982年五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法》中明確規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織。”相關(guān)法律政策的頒布實施，極大鼓舞了農(nóng)民群眾的參與熱情。1981年開始，廣西、江蘇相繼出現(xiàn)村委會，1983年開始在全國普及。這一時期，村民自治仍處于初始階段，農(nóng)民政治參與過程中暴露出政治冷漠、消極對抗、賄選等問題，許多章法還有待建立。

為推進農(nóng)村的民主建設，保障人民當家做主的權(quán)力，切實維護農(nóng)民政治參與有序性。1987年1月，《村委會組織法》提交全國人大第19次常委會討論，經(jīng)歷1次代表大會和3次常委會的反復審議討論，終于在1987年11月24日六屆全國人大第23次常委會通過。歷經(jīng)10個多月的漫長調(diào)查研究和修改，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)(草案)》正式頒布，這項法律在民主制度方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在三個方面：第一，確定農(nóng)村基層實行自治體制,改變了過去鄉(xiāng)政府和村委會之間的行政隸屬關(guān)系，變領(lǐng)導關(guān)系為指導關(guān)系。第二，提出新要求，村委會成員必須由村民選舉產(chǎn)生。第三，村民會議被賦予重要決策權(quán)力，貫徹了直接民主的原則[4]。這種以自治形式體現(xiàn)出的民主制度，對于推進我國農(nóng)村的民主建設，發(fā)展基層社會民主，改革農(nóng)村領(lǐng)導體制，具有重要意義。

四、1978～1989年農(nóng)民政治參與中的問題及對策

(一)主要問題。國家政策的頒布是為了解決農(nóng)村建設中的問題，但是國家的好意，農(nóng)民未必領(lǐng)情，個人利益不時與集體利益產(chǎn)生沖突。過去以集權(quán)為背景的農(nóng)村社會，尚且可以依靠行政命令和集體經(jīng)濟去化解矛盾，目前這種方法已不奏效。個體經(jīng)濟從集體經(jīng)濟中剝離，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實施以來，農(nóng)民個體生產(chǎn)能力的提升，造成國家利益與農(nóng)戶利益的矛盾就表現(xiàn)的更直接了。這一時期的農(nóng)民政治參與表現(xiàn)出如下問題。

1.名義上的指導實際上卻仍然是領(lǐng)導?！洞逦瘯M織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。過去人民公社時期的村組織行政化程度高，形成帶有極大慣性的鄉(xiāng)村體制，村干部成了國家利益的代表而非村民代表。

2.計劃生育和殯葬改革與農(nóng)民傳統(tǒng)文化發(fā)生沖突。這一時期農(nóng)民的生活水平和文化水平還比較低，封建主義思想影響較深。新的生育政策和殯葬制度與農(nóng)民傳統(tǒng)觀念中的理解大相徑庭，村委會工作難以展開，部分村干部認為這是一個“得罪人”的苦差事，工作積極性差。

3.少數(shù)村干部的不規(guī)范行為難以得到制約，農(nóng)村自治有名無實的憂患尚存。黨風沒有得到根本好轉(zhuǎn)，農(nóng)民的素質(zhì)又普遍偏低，少數(shù)村干部工作中以權(quán)謀私，甚至在村里“橫行霸道”，干群矛盾大。

4.地方宗族勢力、宗教勢力的干擾仍然存在，賄選現(xiàn)象的產(chǎn)生也破壞了選舉的公平公正。由于傳統(tǒng)觀念的影響，不少群眾對政治參與行為反應冷漠，認為選舉只是走形式，跟自己無關(guān)，缺乏參與積極性。

(二)對策建議。對于上述問題，這一時期也提出了很多積極的建議。首當其沖就是要正確理解《村委會組織法》，并將其理論內(nèi)涵應用于實踐工作。

1.應該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導而非領(lǐng)導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會實行指導，不是行政工作的指派下發(fā)，也不是上級部門對下級部門進行行政管理，而是在尊重農(nóng)民意愿前提下而實行的民主自治原則下的指導[5]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能用行政命令去領(lǐng)導村委會，而應該遵從農(nóng)民意志，按照村委會自己的意愿去進行工作，讓農(nóng)民真正能夠辦理自己的事情。

2.根據(jù)本村實際情況，制定村規(guī)民約?！洞逦瘯M織法》第十六條規(guī)定：村規(guī)民約由村民會議討論制定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，由村民委員會監(jiān)督、執(zhí)行。村規(guī)民約是介于國家法律和民俗道德之間的一種行為規(guī)范，經(jīng)全體村民討論并親自制定，既是村委會活動的重要內(nèi)容，也是村民進行自我教育和自我約束的重要手段[6]。村規(guī)民約的制定對于提倡社會主義道德，反對封建腐朽思想，維護農(nóng)村社會秩序，建設社會主義精神文明具有重要意義。

3.將基層干部的培訓重點由鄉(xiāng)干部轉(zhuǎn)移到村干部上。加強村干部的思想教育工作，增強思想覺悟，提高政治素養(yǎng)，改變目前村干部文化素質(zhì)低下的問題。

4.制定相應規(guī)范，保障農(nóng)民政治參與合法。各地區(qū)應該根據(jù)地區(qū)特點制定相應的《村委會組織細則》，頒布本地《村委會組織法細則實施綱要》，規(guī)范選舉行為，對于違規(guī)行為有嚴格的管控，從政策上保障農(nóng)民政治參與的合理合法，幫助農(nóng)民樹立起公民權(quán)的觀念。

五、結(jié)語

農(nóng)民參與到基層民主建設之中，不僅可以行使人民當家做主的權(quán)力，還能把上級政府難以監(jiān)管到的地方管好，解決上級政府無力解決的問題，減輕上級政府負擔，并且在這一過程之中，培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識，為我國建設社會主義民主政治打下堅實基礎(chǔ)。這一時期的農(nóng)民政治參與，好比蹣跚學步的嬰童，還有很多困難需要克服，很多問題亟待解決。但是勇敢地邁出這一步，對于整個中國的基層民主建設都有著無可替代的重要意義。