實現鐵路土地科學管理和綜合開發利用的思考

□黨政宏

一、現階段鐵路土地管理和開發規劃現狀

新世紀以來我國鐵路逐步走向市場化，土地綜合開發成為鐵路投融資體制改革關鍵，鐵路市場化發展不斷加快，土地綜合經營開發具有較強的市場吸引力，且在城鎮化發展中成為了建設引資以及城市規劃的重點內容。

對于鐵路市場化發展來講，各方面的體制以及機制障礙較多，為保證鐵路土地開發能順利突破體制障礙，需要做好關于鐵路土地利益方面的調整，這就需要中央政府推動城市規劃體制以及國土管理等多個領域的改革，且要實現鐵路自身的深化改革，才能將土地綜合開發和管理落實到實處，推動鐵路經營、運輸的市場化發展。

“十二五”規劃完后，國內鐵路部門建設效果明顯增加，政府部門提供了大量資金和物力用于提供高速鐵路網建設，鐵路運輸的優勢也逐步展現出來，為滿足城市化發展需求，鐵路部門的投資越來越大，進一步加重了相關部門的負擔，鐵路土地綜合管理和利用開發，是推動鐵路部門現代化以及市場化發展的關鍵，將以往的閑置資源轉變能解決運輸問題的經濟效益，在加強鐵路整體管理效益的同時，還有效推動了鐵路運輸走向市場化。現階段在國家和市場的支持下，鐵路土地作用得到了進一步提升，但在開發利用和綜合管理方面還存在不少問題，為實現鐵路可持續和鐵路事業走向市場化發展，需要創新以往的鐵路土地管理和開發利用。

二、鐵路土地管理和開發規劃面臨的問題

鐵路土地是鐵路發展運輸生產中必備的物質基礎，為了維護鐵路運輸安全，鐵路用地管理中需要深化對土地的管理和開發，深入分析鐵路用地管理機制的不足，結合鐵路改革發展的總體目標，以優化管理結構和提升科技管理，從而創新鐵路用地管理機制。

(一)土地歸屬權以及資產問題突出。我國土地面積較大，各省市之間的鐵路網線錯綜復雜，且站點也隨著近年來鐵路網絡健全而逐步增加，總土地資產模糊不清。現階段鐵路線路總長超出了十萬公里，且還出現了普速和高速鐵路之分，這些就導致鐵路沿線土地規劃出現了爭議，土地歸屬權以及總土地資產模糊不清，嚴重制約了鐵路土地的開發。雖然鐵路部門依據國家有關鐵路土地相關的法律法規實現了對鐵路沿線土地資源的接收、征用以及轉讓等，整理出現一大批的鐵路土地資源，實現土地資源整改，但始終還是沒有找出適合土地管理的辦法，且相關鐵路部門歸屬問題沒有及時處理好，導致土地資源分配紊亂，基層運輸站段中混亂的分配方式也致使沿線部分土地閑置。

(二)閑置土地綜合利用開發效益低下。目前其開發和管理主要有以下固定模式，第一，就是自己用，修建完善的排水系統或者是用于綠化和穩固路基等；第二，是應用于城市規劃，依據現階段城市化發展的需求，這些土地具有較強的開發價值，因為城區車站以及鐵路沿線一大批土地被閑置，但是土地的價位較高，面積大，社會變遷十分迅速，城市規劃對這片土地比較青睞。

(三)清理違規鐵路用地難度較大。雖然我國頒布了相關政策以及法律法規用于保護鐵路用地，但是近年來鐵路用地違法占用現象普遍，鐵路土地非法占用不僅有個人以及單位，部分地方政府也占用了鐵路用地，且這種現象屢屢發生。由于鐵路部門土地管理人員不具備執法功能，對于很多違法現象無法采用有效手段進行懲治，重新進行土地管理和綜合開發利用規劃，是解決當前鐵路土地非法占用的有效途徑之一。

三、新時代背景下鐵路土地管理與開發創新

為加強我國鐵路土地管理和綜合開發利用，在未來較長的一段時間內需要繼續完善土地管理制度和土地資源合理配置和使用，特別需要優化閑置土地資源的利用和開發，因此發揮鐵路的外部經濟功能提高土地利用資源，勢在必行。為此，從整體利益出發，實施統一開發更有利于鐵路資產的不斷保值增值。

(一)提升鐵路土地經濟效益和開發價值。針對現階段鐵路土地開發存在的問題，需要發揮鐵路所在地外部經濟作用，推動鐵路進一步面向市場，實現土地綜合開發，讓鐵路土地開發參與到城鎮化建設發展中，鐵路企業要針對經濟效益，在鐵路車站周邊進行土地綜合開發，利用鐵路建設提高土地的價位，實現土地升值，從而進一步促進鐵路外部經濟內化。鐵路車站周邊和沿線實現土地高密度的綜合開發，引導人口和經濟圍繞鐵路形成高度集聚、充分依托鐵路客運網絡實現鐵路車站的綜合開發，在鐵路土地周邊構建“車站城市”綜合體，提高鐵路土地的經濟效益和開發價值。

(二)在嚴峻挑戰中把握機會。國家出臺支持鐵路建設實施土地綜合開發特殊政策，其力度遠大于一般土地開發，這對于鐵路來講是難得的發展機遇。同時，由于涉及眾多關聯政策的配套和調整，政策落地需要創新和突破，這是鐵路土地開發工作面臨的巨大挑戰。尤其近年來國內經濟不樂觀、以土地開發為主的房地產市場處在調整期，鐵路建設拉動經濟發展的效應還將進一步持續，加快鐵路建設與鐵路土地開發滯后矛盾將更加突出。從鐵路內部而言，也面臨項目實施主體缺乏內在動力、專業人員不足、開發資金短缺，風險防范壓力加大、系統部門聚力和主動作為意識不強等挑戰。因此，鐵路土地綜合開發要理清工作思路，明確工作方向，結合鐵路供給側結構性改革，依法取得鐵路持續發展的土地資源，積極推進鐵路土地綜合開發工作，攻堅克難，創新發展。

(三)在合作共贏中尋求發展。鐵路土地綜合開發是一項全新的工作，要做好這項政策性較強的工作，用好用足政策是前提，合作共贏是關鍵。從國內外鐵路、地鐵周邊土地綜合開發成功案例中不難看出，成功項目都是鐵路方、社會資本和地方政府通力合作的結果，只有合作共贏，共同開發，才能順利推進。土地綜合開發必定大量涉及協調地方政府，特別是國土、規劃部門等多個環節，如果不能取得地方政府的大力支持，將很難取得進展。而地方政府支持鐵路土地綜合開發的前提是符合地方規劃要求，并有利于地方經濟發展。目前，與地方政府就土地綜合開發具體項目的對接，特別是涉及地方控制性規劃調整等事項難度很大，成效甚微。路地雙方由于立足點不同，對國家政策的理解偏差很大，很難達成共識。這也是目前有些項目推進緩慢的主要原因。因此，必須充分學習、理解、執行好國家支持政策，加強對內對外，特別是與地方政府部門的溝通協調，在現行法律法規及相關政策依據下推進土地綜合開發。

(四)完善鐵路土地管理制度。鐵路部門需要積極完善鐵路土地管理制度，逐步提高鐵路土地管理的人員職責，充分展現出土地資產屬性和土地使用權利，依據鐵路多元化發展趨勢，進行鐵路土地處置收益的合理分配。完善配置好鐵路用地內部資源，發展土地臨時借用和資產處置等，為土地資源利用和開發的多種模式構建提供依據。

四、結語

鐵路土地科學管理和綜合開發尚處在摸索階段，特別是土地綜合開發涉及多領域、多部門，作為一項開創性的工作，更要增強創新和主動意識。主觀上要積極探索，大膽實踐，不斷積累經驗，完善科學管理和綜合開發的思路和推進措施。