普惠性財政政策應是財政政策的主體

●本刊評論員

近幾年，國家財政政策轉型的一個趨勢應該被社會大眾深切地感受到，那就是讓每一個國民和企業受益的普惠性財政政策更多、更快地推出，“財政蛋糕”的劃分更顯普惠性、民生性，財政分享的國民待遇原則得到了更充分的體現。大規模地減稅降費、社保并軌得到財政更大力度的補助、嚴控專項轉移支付規模和項目、“民生財政”在預算中所占比重不斷提高，這些都能反映財政政策發生了強化其普惠性的變化。央地財政事權和支出責任劃分的改革為公共財政在民生領域實現“保基本”的普惠原則提供了制度支持和財力保障。更多民生關切的具體難題在財政政策上得到了回應，如：過去金融服務的壟斷性使貸款難和貴的問題突出，去年以來國家財政支持的普惠金融得到了很大的發展。總之，在經濟發展、社會進步、國家治理能力提升的背景之下，財政的公共性、普惠性不斷增強，這無疑是財政改革的重大成果，值得進一步鞏固和推進。

但是，對 “定向性”財政政策的過度依賴仍然存在，現實中它的“慣性作用”仍很強。筆者認為，理論界有必要區分普惠性財政政策和定向性財政政策，并明晰兩者的特征及產生的政策效應上的區別，為實踐中保持加強普惠財政建設的定力、界定定向性財政政策的適用范圍提供理論支持。將財政政策作“普惠性”和“定向性”之劃分雖似筆者一家之言，但其含義是明確的，在理論上應該可以成立。這種劃分的依據是財政政策受益范圍是普遍性的還是特定性或選擇性的。普惠性財政政策具有帕累托效應，即以所有人的福利有所增進為目標；定向性財政政策則具有非帕累托效應，要么是“削有余補不足”，要么是“劫貧濟富”。

為什么我國必須加強、加快普惠性財政建設？最主要的問題就是目前財政的普惠性還顯不足：建設財政、公共部門的“吃飯財政”色彩還存在；社會對“定向性財政”依賴性太強，厚此薄彼的政策太多太濫，財政收支剛性不足彈性過大；財政分享均等性不足，社會大眾受益面未全部覆蓋。

為什么不能過度使用定向性財政政策？盡管定向性財政政策在經濟社會發展中發揮了重要作用，但其負面作用不容忽視，很多研究成果已闡述了其弊端。筆者也分析定向性財政政策實施中存在財政成本高企的問題。至于一些群體對超國民待遇的社保政策的維護更是與現代財政原則相悖。

定向性財政政策適用范圍何在？這也是一個存在巨大爭議的問題。以筆者之見，有些定向性財政政策的目標恰好是與財政的普惠性相一致，從古至今，沒人否定濟貧助弱的“仁政”，我國的扶貧攻堅政策效果廣受國內外好評；需要“集中力量辦大事”的客觀存在，財政的定向支持在某些領域確有必要。問題在于，“投、補、獎、免、濟”的范圍界定規則如何建立？“政治議程”如何運行？實施公正性如何保障？力度如何受剛性制約？定向性財政政策的很多“次生問題”又有不得不為之所，但是必須將它限定在必要的范圍內。■