地方違規(guī)舉債的幾種表現(xiàn)方式解析

●陳華清

當(dāng)前各地均高度重視，積極做好地方政府債務(wù)防控和管理工作，取得了良好的成效。但仍有一些地方以各種方式違規(guī)舉債，這對于防范區(qū)域性系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)有很大危害，因此必須堅(jiān)決加以制止和糾正。

一是通過國有公司借款或發(fā)行公司債券形式違規(guī)舉債。為了籌資進(jìn)行各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)，一些地方政府通過成立全資國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（以下簡稱國有公司），并注入無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的諸如市政道路、橋梁等公益性資產(chǎn)到該國有公司，壯大資產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)以該國有公司為融資主體，直接向金融機(jī)構(gòu)申請借款，或由該國有公司在股權(quán)交易所或股權(quán)投資基金管理公司發(fā)行公司債券進(jìn)行融資。為了支持國有公司借款或發(fā)行公司債券，地方政府或人大通常會出具承諾函，承諾將借款本息或公司債券本息納入地方財(cái)政年度預(yù)算，同時(shí)地方財(cái)政也會出具相關(guān)文件或函件，承諾在上述國有公司無法按期足額歸還借款或債券融資本息情況下，由地方財(cái)政安排資金歸還，并納入地方年度財(cái)政預(yù)算。

二是以實(shí)際或虛構(gòu)的政府購買服務(wù)協(xié)議名義違規(guī)舉債。政府購買服務(wù)是指本由政府部門提供的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，引入競爭機(jī)制，通過合同、委托方式向社會購買，交由市場主體提供，并由政府“買單”的一種服務(wù)方式。但一些地方在執(zhí)行政府購買服務(wù)項(xiàng)目貸款時(shí)，沒有嚴(yán)格按照《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》確定的指導(dǎo)目錄和服務(wù)范圍執(zhí)行，而是將國家政策明令禁止不能以政府購買服務(wù)方式進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也作為政府購買服務(wù)方式，通過向銀行借款籌措資金建設(shè)，實(shí)際成了地方政府債務(wù)。還有一些地方則以虛構(gòu)的政府購買服務(wù)方式向銀行借款，即由政府專題會議研究同意，以地方所屬的國有公司出面與地方財(cái)政部門簽訂虛構(gòu)的政府購買服務(wù)協(xié)議，明確該國有公司擁有對地方財(cái)政的應(yīng)收購買服務(wù)費(fèi)，并以該應(yīng)收購買服務(wù)費(fèi)作為質(zhì)押擔(dān)保，向銀行融資，國有公司收到相關(guān)融資資金后，主要用于當(dāng)?shù)馗黝惞娼ㄔO(shè)支出。

三是通過與企業(yè)以資金調(diào)撥方式違規(guī)向企業(yè)舉債融資。地方政府通過與企業(yè)以資金調(diào)撥方式向企業(yè)舉債融資，首先是地方政府要求其下屬企業(yè)向有關(guān)銀行、基金公司等金融機(jī)構(gòu)借貸，借貸規(guī)模視地方項(xiàng)目建設(shè)多少而定。企業(yè)借到銀行、基金公司等金融機(jī)構(gòu)的貸款后，地方政府就以“資金往來”名義向上述企業(yè)進(jìn)行資金調(diào)撥，地方政府向上述企業(yè)調(diào)撥資金時(shí)，賬上在“其他應(yīng)付款”貸方科目核算，企業(yè)在“其他應(yīng)付款”借方核算，銀行回單注明資金用途為“往來款”。隨后，地方政府將上述借入資金撥付到另一下屬企業(yè)，資金撥出時(shí)，地方政府在“其他應(yīng)付款”借方科目核算，該另一下屬企業(yè)在“其他應(yīng)付款”貸方科目核算，用于市政工程建設(shè)，銀行回單注明資金用途為“回購款”“補(bǔ)貼收入”等，同時(shí)該企業(yè)將收到的撥付資金中屬于工程回購的部分計(jì)入“主營業(yè)務(wù)收入”，屬于補(bǔ)貼收入的部分計(jì)入“營業(yè)外收入”，該企業(yè)年報(bào)中上述資金分別反映經(jīng)營活動的現(xiàn)金流入、凈利潤。至此，地方政府在“其他應(yīng)付款”科目上實(shí)現(xiàn)了數(shù)字上的借貸平衡，但從實(shí)質(zhì)看，地方政府形成了對上述借款下屬企業(yè)（最終仍傳導(dǎo)到銀行、基金公司等金融機(jī)構(gòu)）的負(fù)債。

四是采取與租賃公司合作開展融資租賃方式違規(guī)舉債。采用這種方式進(jìn)行舉債，首先是由地方政府指定一家下屬企業(yè)，并通過虛增企業(yè)固定資產(chǎn)規(guī)模，“做大”“做強(qiáng)”企業(yè)，然后由該企業(yè)代表政府與某金融租賃公司簽訂融資租賃協(xié)議，以虛增的企業(yè)資產(chǎn)作為租賃物，采用售后回租形式與某金融租賃公司合作開展融資租賃業(yè)務(wù)項(xiàng)目，向金融租賃公司實(shí)施融資舉債。為實(shí)現(xiàn)目的，地方政府就授權(quán)某機(jī)關(guān)作為政府購買服務(wù)的購買主體，代表政府與上述企業(yè)簽署《政府購買服務(wù)協(xié)議》，采購金額通常數(shù)以億計(jì)，并要求地方財(cái)政負(fù)責(zé)將采購資金納入本級政府同期年度財(cái)政預(yù)算和政府購買服務(wù)采購預(yù)算管理，以購買服務(wù)采購款作為支付融資租賃租金還款來源。因此，上述企業(yè)可將《政府購買服務(wù)協(xié)議》項(xiàng)下的應(yīng)收賬款等所有權(quán)益質(zhì)押給某金融租賃公司，以《政府購買服務(wù)協(xié)議》項(xiàng)下的采購資金用于歸還融資租賃項(xiàng)下的租金，分年度支付給金融租賃公司，達(dá)成違規(guī)融資舉債的最終目的。

《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。對于各地發(fā)現(xiàn)的各種違規(guī)舉債行為,財(cái)政部陸續(xù)進(jìn)行通報(bào)并轉(zhuǎn)請有關(guān)部門或地方政府對違法違規(guī)責(zé)任人進(jìn)行處理處罰，構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)部門移交司法部門處理。