農村土地流轉中的地方政府行為研究

□劉彧吉

一、農村土地流轉的背景、概念與意義

我國在1952年底完成了土地改革，順利實現了“耕者有其田”的目標，徹底消滅了封建剝削制度，解放了農業生產力。隨后，農業合作化運動在農村掀起了一場革命。1978年我國實施家庭聯產承包責任制項目，分開了農村土地的所有權和經營權，在當時的情況下激發了農民的農業生產積極性。但是隨著經濟水平和科技水平的不斷發展，我國由計劃經濟向市場經濟轉型，個體經營的農業模式不滿足于規模化和產業化的農業發展，無法在錯雜復雜的市場中提升自身的競爭力，技術能力的短缺也無疑在農業科技不斷發達的今天更加凸顯。越來越多的農民伴隨著城鎮化的進程而外出務工，致使土地無心耕種而被閑置，造成了大量土地資源的浪費。使得這種自產自銷為目的的小農經濟在風云變幻的市場中搖搖欲墜。

農村土地流轉在農業發展中扮演著非常重要的角色，它是指建立在土地的承包方和受讓方雙方平等協商的基礎上，將土地的經營權，也就是土地的使用權轉讓給其他農戶或經濟組，且土地流轉不能用于非農業生產。其中，擁有土地承包經營權的農戶在土地承包經營權存續期間有決定土地是否流轉和獲得流轉費用等權力。

農村土地流轉是我國重要的民生問題之一，習近平總書記曾強調：“土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。”土地流轉有利于形成規模化、產業化的現代農業、農民增加收入和穩定全社會和諧，有效促進城鄉融合的發展和深入推進鄉村振興戰略的實施。

二、農村土地流轉中的現狀及困境

隨著分稅制財政管理體制的實行，使得行政和財政上的分權，讓地方政府擁有更大的自主權，農村土地流轉政策就各不相同。在實際的流轉工作中會出現許多的難題，而破壞了農民在土地流轉中的主體地位，損壞了農民的利益。其主要有以下的表現形式。

(一)土地流轉的法律制度較缺乏。從20世紀80年代初到2007年期間，我國關于農村土地流轉的法律機制在不斷的完善，但由于各地情況差異較大，地形、氣候等也不同，所以仍然需要地方政府來制定具體的土地制度。部分法律條文的內容較于籠統，缺乏對農村土地流轉實質性的指導，致使多數農村土地流轉具有盲目性和隨意性，雖然雙方都會簽訂農村土地流轉的合同，但缺少對于雙方的權責及不規范行為等條例的標注，使得農村土地流轉糾紛逐年上升，不利于社會的穩定和諧。

(二)強制決定土地流轉價格。政府是人在進行治理的，為了保證社會經濟的發展，地方政府也會和社會中的其他主體一樣實現自身利益最大化，會選擇成本低但收益高的決策[1]。土地流轉大多數是招商引資來進行的，政府作為“代理人”與企業商討價格，政府通常會為了項目盡快落地并快速完成績效考核目標，而偏向于企業所制定的低價格，從而損傷了老百姓的利益。農村土地流轉的價格多數是地方政府與企業商談，企業為了自身利益的最大化，所以會壓低農村土地流轉的價格，低廉的價格打擊了農民的積極性，嚴重還會影響干群關系，阻礙了土地流轉工作的順利開展。

(三)風險防控機制不健全。隨著科技水平和經濟水平的不斷提高，為更好地解決“三農問題”，中央和省級政府出臺土地流轉政策并將此項工作納入到政府的績效考核。部分市縣政府會以政府流轉的土地面積大小來衡量政府的能力，各地方政府便加入“錦標賽”中，地方政府在招商引資中并沒有考察企業的經營制度和運作模式，企業與政府之間沒有健全的風險防范機制，當被引入的項目不適應本地區的發展時就會有很高的風險。政府在土地流轉之前沒有對種植作物市場進行細致的調查，沒有考慮到經濟作物在銷售中所存在的實際困難，當企業的資金斷裂而無法正常經營時，就會造成農民的經濟損失和土地資源的巨大浪費。

(四)流轉后農民的基本保障危機。土地是農民依偎生存的要素，一旦脫離了耕種幾十年的土地之后，傳統農民如何再就業成為了十分重要的問題。目前我國的農村社會保障機制仍然不健全，土地依然是農民不可分割的一分子。因為通過招商引資的企業通常自身有團隊人員且大多數是機械化操作，這使得留村依靠傳統農業生存的農戶面臨失業的困境。

三、政府在土地流轉中的行為分析

“經濟人”假設是公共選擇理論中的主要假設，它的含義是指人都是自利主義者，人們會在約束的條件下使自身的利益最大化，社會的本質也是一種選擇，每個人在經濟市場上進行私人選擇，在政治市場中也不例外[2]。中央通過財政分權、行政分權等方式把權力下放給地方政府，地方政府通過看不見的手干預市場，其行為更偏向于“經濟人”的行為，更多的在于追求GDP的增長，表現的是政治市場中經濟人的行為，從而忽視了公共事業方面。

在委托-代理理論中，中央政府是“委托人”，地方政府是“代理人”，中央政府會維持其權利與權威，保證地方政府對中央政府的命令嚴格執行。但因其各個地方的經濟發展有所不同，中央政府無法對各個地方實施考核，地方政府就會對中央政府的考核達到一種“共謀現象”來應付其檢查。所以導致部分政策或者是命令沒有及時并準確的實施。

(一)逐步完善農村土地流轉法律法規。完善的法律法規是促進農村土地流轉健康有序發展的必要條件，部分法律內容滯留于當今時代的快速發展，所以在實踐工作中缺少法律法規的有效支撐。立法機關根據地方的實際情況來完善頂層設計，使流轉合同的簽訂和流轉的流程更加標準化，使得農村土地流轉工作有章可循，保證農民在土地流轉中獲得收益，提高農民的主動性和積極性，減少在土地流轉實踐中的糾紛，確保農戶的主體地位，使農村土地流轉健康良好的發展。

(二)建立市場化的流轉價格體制。我國由計劃經濟轉向市場經濟，需要讓市場來發揮其主體作用，每塊土地的交易價格要讓市場來決定。為使得農村土地流轉的順利開展，緩解因流轉價格而引發的糾紛問題，需要進一步強化市場對土地流轉價格的影響，向農民公示土地流轉的信息、價格、面積等內容，讓土地需求方與土地供給方基于平等的位置。

(三)大力培育新型農民。多數農民所受的文化程度較低，對于土地的理解依然停留在過去，作為依靠傳統農業維持生活的農民來說，土地是維持他們基本生活的最后一道不可攻破的防線，所以農民再就業的現實問題日益顯現。政府要大力培育新型農民，對農民進行思想引導，通過各種形式來加大農村土地流轉的政策宣傳，使農民真正地了解到農村土地流轉的意義，提供農民例如餐飲、旅游等方面的職業培訓，進一步培養農民市場經濟的意識，脫離傳統的農業模式，一定程度上增加農民的收入，提供給農民更多從事各個產業的工作機會，使他們的生活有一定的保障。

四、結語

我國重要的民生問題就是農村經濟的發展問題，對農村土地的合理開發與利用是解決民生問題的核心關鍵，實現農村“脫貧攻堅”的重要方式就是要依靠合理有序的農村土地流轉。積極的地方政府行為既可以促進農村經濟的健康穩定發展，又對改善農民生活和農業產業發展具有重要意義。農村土地流轉將傳統農業的種植方式轉化為了規模化、產業化的現代化農業，適應了農村農業結構的不斷調整，增加了農民的收入。不斷完善法律法規的建設，建立市場化流轉價格體制和加大新型農民的培育力度，更好地解決在實踐工作中所遇到的困難，使得農村土地流轉工作可以更加有序、合理的進行，深入推進鄉村振興戰略。