中美排污許可證制度差異

朱海嵩

（上海建科環(huán)境技術(shù)有限公司，上海200032）

1 制度定位方面

為了實現(xiàn)污染物排放的有效管理，必須設(shè)定合理的排放標準，該標準屬于點源排放控制的重要形式，同時也是一種典型命令控制型政策手段。為了滿足連續(xù)達標排放要求，污染物排放必須持續(xù)滿足排放標準和要求，一般情況下，以小時均值或日均值作為時間尺度?？梢酝ㄟ^監(jiān)測方法是否規(guī)范、檢測方案是否合理、達標限制是否滿足等宜居判斷排污單位是否實現(xiàn)達標排放[1]。

1.1 美國

對于美國來說，其主要以國家污染物排放消除制度為排污基本制度，其要求所有排放單位必須以該制度為根本，嚴格達到以污染控制技術(shù)為主的行業(yè)排放標準。若仍然無法達成環(huán)境保護目標則需要制定并執(zhí)行污染源的環(huán)境質(zhì)量排放標準。美國NPDES通過排污許可證，實現(xiàn)了各個行業(yè)污染源排放標準的合理細化并有效落實，確保全體企業(yè)嚴格執(zhí)行[2]。

1.2 中國

我國目前實行的主要仍是基于污染控制技術(shù)的排放標準，基本上實現(xiàn)了同等控制水平的排放源的合理歸類，并統(tǒng)一明確了排放限值，難以根據(jù)污染源的不同特性及水體功能，有針對性地制定相應的排放標準，從而無法實現(xiàn)點源連續(xù)達標排放的合理約束。

2 行政管理方面

2.1 美國

美國方面，國家環(huán)保局和授權(quán)部分州實施許可證制度，未授權(quán)的州由國家環(huán)保局直接實施。比如，1972年以來，美國聯(lián)邦政府從各州及地方手中收回了制定、執(zhí)行及監(jiān)督水污染控制政策的責任，并由美國國家環(huán)境保護局負責實施排污許可證制度，其還可以授權(quán)給各州政府實施相應權(quán)利，但美國國家環(huán)境保護局可以掌管排污許可證管理權(quán)，從而督促州政府貫徹落實排污許可證制度，促使其充分發(fā)揮應有效益。

同時，美國國家環(huán)境保護局具備核查并監(jiān)督排污許可制度貫徹落實及相應人才培訓標準的制定等權(quán)力，而州政府僅可以在獲得授權(quán)后方可執(zhí)行具體管理工作。即聯(lián)邦政府能夠?qū)ε盼墼S可證管理進行資金和技術(shù)的支持，并能夠監(jiān)督其執(zhí)行情況，從而保證相關(guān)任務準確落實[3]。

2.2 中國

我國針對不同級別的環(huán)境行政主管部門賦予不同的職權(quán)。環(huán)境保護部門的職責為監(jiān)督并指導全國排污許可制度的有效實施，并根據(jù)實際情況，合理制定相關(guān)政策、標準及規(guī)范。省級、市級及自治區(qū)環(huán)境保護部門的職責為組織、實施及監(jiān)督本行政區(qū)域排污許可制度。而縣級環(huán)境保護部門的職責在于排污許可證核發(fā)工作的簡化管理。另外，根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，縣級環(huán)境保護部門被調(diào)整為市級環(huán)境保護主管部門派出分局的，可以由市級環(huán)境保護主管部門組織所屬派出分局實施排污許可證核發(fā)管理。

2.3 差異分析

綜上，中美兩國在環(huán)境行政主管部門授權(quán)管理形式和執(zhí)行方面有較大差異。美國國家環(huán)保局授權(quán)部分州實施許可證制度，未授權(quán)的州由國家環(huán)保局直接實施，中國采用由上而下的管理模式，國家制定指導性文件，地方制定管理辦法細則并負責實施推行。

3 許可分類方面

3.1 美國

美國涉及污染物排放的許可證是依據(jù)單項立法分別制定的，實行單項許可證制度，即對不同環(huán)境要素中的污染行為分開許可，大氣排放許可證、水排放許可證是分開發(fā)放的，許可證主要分為大氣排放許可證和水排放許可證。

大氣排放許可證制度以《清潔空氣法》為核心包括3類：建設(shè)許可證（分為3類：防止明顯惡化許可、未達標新源審查許可及小源許可）、運行許可證、酸雨許可證。3個排污許可證具體實施目的不同，主要用于不同方面的大氣污染物排放管理[4]。

水排放許可證包括個別許可證和一般許可證。個別許可證就是廢水排放主體根據(jù)自身的廢水排放情況，按照環(huán)保部門的流程申請的水許可證，是針對一家企業(yè)單獨申請的許可。一般許可證是針對某一類或某區(qū)域的企業(yè)污水排放而制定的許可。

3.2 中國

中國環(huán)境保護主管部門通常采取綜合許可管理的方式，并以一證制度為基礎(chǔ)，規(guī)范排放單位排放大氣污染物、水污染物等排放行為。同時，上述管理方式的適用對象為在固定污染源排污許可分類管理名錄中的企事業(yè)單位及其他相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位。另外，對于部分對環(huán)境污染程度較高、污染物排放量大的排污單位應當重點展開管理，其他污染產(chǎn)生量較小、對環(huán)境污染程度較低的排污單位可以采取排污許可簡化管理。對于非名錄中的排污單位，暫不需申請排污許可證。

3.3 差異

在許可證分類方面，主要差異表現(xiàn)在美國是按照污染物種類區(qū)分許可證類型，中國主要為“一證式”統(tǒng)籌管理。

4 證書內(nèi)容方面

4.1 美國

根據(jù)環(huán)境要素進行區(qū)分，但基本上都包含了非常全面的信息，包括：通用條款（基本信息）、特別條款、各個排放源各類污染物的排放限值、關(guān)于監(jiān)測、記錄和申報的相關(guān)要求等[5]。

4.2 中國

中國排污許可證應包含正本和副本2項內(nèi)容。排污許可證正本和副本都應當包含排污單位名稱、法定代表人或?qū)嶋H負責人、注冊地址及經(jīng)營地址、行業(yè)類別等基本信息，以及排污許可證發(fā)證機關(guān)、有效期限起止日期、證書編號等。排污許可證副本還應具備許可事項、管理要求以及主要生產(chǎn)裝置、主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要原輔材料、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施、排污權(quán)有償使用和交易等信息。同時，排污許可證副本中還應當標明排污口數(shù)量和位置、排污種類、許可排放量及濃度、排放方式及去向等內(nèi)容。另外，部分簡化管理排污許可的單位，可以僅在排污許可證副本上載明排放污染物種類及許可排放濃度。

相比之下，美國和中國在污染核算、排放限值、治理措施等方面都具有加大差異。

5 污染核算

核算污染物實際排放量，需要對正常情況和非正常情況下，排污單位應計算主要廢氣和廢水的排放口排放量的和。正常情況包括自動監(jiān)測數(shù)據(jù)核算和手動監(jiān)測數(shù)據(jù)核算，非正常情況下污染物排放量可以選擇實測法進行核算，其他方法還包括物料衡算法和產(chǎn)排污系數(shù)法。其中，實測法是指對排污單位日常排放量進行監(jiān)測，并以此為依據(jù)對其污染物實際排放量進行測算的方法，可以采用手動檢測和自動檢測方法。若污染物項目的排污許可證要求采用自動檢測法，則應當通過復合監(jiān)測規(guī)范的自動檢測數(shù)據(jù)對實際污染物排放量進行數(shù)據(jù)核算。對于沒有要求采用自動檢測的污染物項目，則可以根據(jù)具體需求選擇自動或手動檢測對污染物實際排放量進行核算。物料核算法適宜物質(zhì)質(zhì)量守恒原理為基礎(chǔ)，定量分析生產(chǎn)過程中物料的變化情況，來獲取污染物排放量。該核算法相對于其他2種，工作量較大且計算煩瑣，生產(chǎn)工藝中蒸發(fā)及滲漏的污染物難以計入統(tǒng)計。產(chǎn)排污系數(shù)法是指參考相關(guān)標準及規(guī)范中的排污系數(shù)，對單位產(chǎn)品污染物的產(chǎn)生量和實際排放量進行核算的方式。

5.1 美國

美國大氣建設(shè)許可證中最大允許排放速率信息是針對每個污染源的允許最大排放限量，這些限量是基于原料、燃料用量、產(chǎn)品產(chǎn)量、采用的工藝設(shè)備類型、污染物控制設(shè)備的去除效率等信息，同時考慮適用排放標準，根據(jù)一定計算方法（如排放因子法）估算得到的。計算方法可以有不同的選擇，比如，排放系數(shù)法、模型計算方法、物料衡算法，也可以根據(jù)相同或類似的實測數(shù)據(jù)進行估算。

5.2 中國

中國在具體計算污染排放量方面選擇的方法大同小異，均基本采用上述方法計算。

5.3 差異

兩國均主要針對有組織開展核算，頒發(fā)排污許可，均未對無組織排放源、風險事故狀態(tài)、非正常狀態(tài)開展排污核算。

6 排放限值

6.1 美國

美國排污量的計算為企業(yè)每個排放源能夠排放的上限，不超出即可，否則按相關(guān)條款進行處罰。美國環(huán)保局EPA并不是強迫排污者使用任何特定的技術(shù)去達到廢水的控制限值，而是允許選擇其削減排放水平的手段以達到當時可得“最佳”技術(shù)所能實現(xiàn)的程度。美國水污染物直接排放標準也以技術(shù)為依據(jù)，但制定限值根據(jù)不用工業(yè)行業(yè)的工藝技術(shù)、污染物產(chǎn)生量等因素有所不同。根據(jù)美國《清潔水法》（CWA），通常采用的技術(shù)為最佳實用技術(shù)（BPT）、最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)（BCT）和最佳可行技術(shù)（BAT）。

對于平均每月的限值設(shè)定，無論是點源還是非點源，政府部門的相關(guān)人員在編制許可時，都會計算日最大排放限值和月平均排放限值，選取其中更為嚴格的限值作為企業(yè)應該遵守的許可值。

6.2 中國

中國制定排污許可過程，除了對污染物排放總量有限值外，對各污染源排放量也有限值。

7 治理措施

7.1 美國

美國大氣建設(shè)許可證申報時，必須考慮并確定主要排放源需要實施的控制技術(shù)，根據(jù)不同情況（行業(yè)、工藝、廠址、環(huán)境質(zhì)量等）遵守不同的控制技術(shù)要求。達標地區(qū)的新重大源必須采用最佳可用控制技術(shù)（BACT），不達標地區(qū)的新重大源必須采用最低可達排放率（LAER）。BACT是美國《清潔空氣法》規(guī)定的一種污染控制要求，適用于任何在達標地區(qū)擬建的重大排放源或重大修改的排放源所排放的污染物。LAER是指在不達標地區(qū)，當增加或者修改重大大氣排放源時所要遵循的控制技術(shù)要求。

污水許可證申報時，根據(jù)不同情況需要考慮不同的控制技術(shù)?，F(xiàn)有源直接排入水體的常規(guī)污染物需要采用常規(guī)污染物最佳管理實踐技術(shù)（BCT）；現(xiàn)有源直接排入水體的非常規(guī)污染物和有毒有害污染物需要采用最佳經(jīng)濟可用技術(shù)（BAT）；現(xiàn)有源直接排入水體的污染物也可采用最佳可實現(xiàn)控制技術(shù)（BPT）；新增源直接排入水體的所有污染物需要采用新源排放標準（NSPS）。

7.2 中國

中國排污申報時需考慮2方面：一方面是許可證管理技術(shù)，主要包括合理分配許可排放量，并實時監(jiān)測及監(jiān)管具體排放情況，將企業(yè)主體的責任貫徹落實，并使企業(yè)污染排放行為的監(jiān)測、統(tǒng)計、申報、公開等行為予以明確；另一方面是行業(yè)治污管理技術(shù)，即核定各行業(yè)的許可排放限值，制定清潔生產(chǎn)規(guī)范呢，科學管理末端治理設(shè)施等。

8 公眾參與方面

8.1 美國

《美國自由情報法》保障了美國公民從EPA的許可證服務系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中獲得環(huán)保情況公開的權(quán)益。CFR第40篇NPDES許可證簽發(fā)程序必須開展的公眾參與活動做出了詳細的具有可操作性的規(guī)定，包括發(fā)布公告、收集和回復公眾評議，以及在必要時舉行公開聽證會。

8.2 中國

目前，我國排污許可證申請核發(fā)過程有2個對外公開階段，均在全國排污許可證管理信息平臺進行：（1）申請前信息公開，時長為5個工作日，在此期間公眾可通過平臺提出書面意見；（2）核發(fā)完成后相關(guān)排污單位的信息會長期在平臺中顯示，公眾可以隨時查看排污許可證信息和執(zhí)行報告，但是沒有直接提出意見的入口。

2014年出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989年12月26日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂）特別加強了公眾參與部分，規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”。

同時，本次會議還規(guī)定環(huán)保部門和其他負有環(huán)保監(jiān)管職責的部門“應當依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息”“重點排污單位需將主要污染物的名稱、排放濃度、方式、總量，超標排放情況，以及污染防治措施建設(shè)和運行情況等內(nèi)容向社會公開，并主動接受社會及群眾的監(jiān)督”“相關(guān)社會組織一旦發(fā)現(xiàn)排污單位存在損害社會公共利益的行為以及破壞生態(tài)環(huán)境的有害行徑，可以直接向人民法院提起訴訟”等。可見，《中華人民共和國環(huán)境保護法》不僅將公眾參與與獲取信息作為一般民眾的權(quán)利，同時也強化信息公開作為政府和排污單位的法律義務，大幅提升公眾參與在環(huán)境管理中的地位。

8.3 差異

在中國法律逐漸提升公眾參與在環(huán)境決策中的作用過程中，公眾從排污設(shè)施建設(shè)之前的許可申請到排污設(shè)施運行過程都有參與監(jiān)督、建議和決策等，實施效果上也顯而易見。中國公民的環(huán)保意識、維權(quán)意識日漸提高，對身邊環(huán)境的關(guān)注程度成比上升。相較于美國的公眾參與制度而言，我國的制度執(zhí)行的效率和可行性更高。美國NPDES公眾參與制度雖然給了公眾更充裕的、更詳盡的參與方式，但大大滯后了項目的整體建立效率，且容易引發(fā)同樣的問題或重要性不足的問題反復討論解釋的后果，一定程度上浪費了社會資源。我國制度在法律法規(guī)上賦予了公民參與環(huán)境保護的基本權(quán)益，今后可以加強的方面包括執(zhí)法過程的公開透明以及公眾環(huán)保意識的進一步提高。只有人民和政府都主觀參與環(huán)保工作，共享環(huán)保信息，才能從根本上起到監(jiān)督排污單位合法合規(guī)的效果。

9 結(jié)語

本文從多方面分析了中美排污許可證制度差異。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂通過，排污許可證制度將逐步成為我國環(huán)境管理中的一項核心制度。通過美國的經(jīng)驗借鑒及中國未來發(fā)展趨勢，為我國制度的完善提出建議。