全面實施預算績效管理與財政大數據研究

●顏周知 石津南 畢瑞祥

2018年9月中共中央、國務院正式印發(fā) 《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱 《意見》）。該《意見》提出，為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。根據財政部 《關于貫徹落實＜中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見＞的通知》（財預〔2018〕167號）文件精神，到2020年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系；到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責”，大幅提升預算管理水平和政策實施效果。①

2018年中共中央、國務院對預算績效管理作出了頂層設計，這一頂層設計旨在破解當前預算績效管理存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執(zhí)行力。目前各地方的黨委和政府都在當地發(fā)布有關全面實施預算績效管理的意見，部分預算部門也發(fā)布了全面實施預算績效管理的推進方案或管理辦法，各地區(qū)開始高度重視預算績效工作。由于全面實施預算績效管理涉及面廣、涉及信息多，如何在信息技術快速發(fā)展的大趨勢下，積極應用財政大數據，提高預算績效管理的效率，保證預算績效管理的客觀性、真實性、有效性等，需要研究機構、財政部門、各預算部門、各類中介機構等積極關注。

一、目前全面實施預算績效管理工作中存在的不足

目前各地區(qū)在推進全面實施預算績效管理的過程中，在擴大預算績效管理覆蓋面、加強預算績效評價結果應用、加強預算績效信息化建設等方面做了大量工作，取得了較多的實踐成果和經驗。隨著全面實施預算績效管理向深層次推進，在實踐工作中依然存在一些不足。

（一）預算績效管理尚未實現全覆蓋

目前預算績效管理主要在一般公共預算中的政策和項目預算，在政府債務、政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金、國有資本經營預算等領域的預算績效管理還在不斷探索，有效的績效管理體系還沒有建立起來。比如，根據審計署的審計結果顯示，截至2017年底，中央部門所屬事業(yè)單位的4900余戶企業(yè)中，有4100余戶（占83%）尚未納入國有資本經營預算范圍。在后續(xù)的預算績效管理工作中，需要在一般公共預算績效管理工作取得全面成績和經驗的基礎上，逐步試點推進國有資本經營預算、社會保險基金預算等績效管理工作，確保達到預算績效管理全覆蓋的政策要求。

（二）全方位績效管理工作還存在不足

全方位績效管理包括預算單位的政策和項目類預算績效、預算單位整體支出績效和一級政府的整體預算績效，目前各地區(qū)大量開展的主要是政策及項目類專項資金的預算績效管理，部分地區(qū)開始試點部門整體支出績效管理，部門整體支出績效管理在不同地區(qū)具有不同的實現思路，有的地區(qū)在開展政府管理績效評價過程中，把政府部門整體預算支出績效作為政府管理績效評價的一個組成部分，如占5%到20%的比例，有的地區(qū)沒有開展政府管理績效評價，把政府部門整體預算支出績效作為工作重點。一級政府的整體預算績效管理還在不斷實踐和探索中。在建立全方位預算績效管理體系過程中，如何把政策及項目預算績效、預算單位整體支出績效和一級政府的整體預算績效統(tǒng)籌考慮，需要在實踐中不斷探索。

（三）預算單位財務人員工作量增大

隨著全面實施預算績效管理工作的推進，預算單位財務人員需要掌握當地財政部門發(fā)布的預算管理制度、進行績效目標申報，提供預算事前績效評估和預算事后評價所需要的大量資料，部分財務人員還要兼顧本單位的內部控制實施工作、人員參加社保繳費工作等，預算單位財務人員的工作量和工作壓力均大幅增加，對預算單位人員的知識結構、工作時間等都提出了挑戰(zhàn)，這導致一些地區(qū)預算單位財務崗位吸引力降低。在各行政事業(yè)單位財務人員工作量增大、人員編制不會隨同擴充的大趨勢下，要充分結合信息技術應用等，提高行政事業(yè)單位財務工作的自動化程度，降低行政事業(yè)單位財務人員的工作負擔，提升財務人員工作質量。

（四）部分預算事后評價項目的客觀性存在偏差

目前一些地區(qū)的預算事后評價項目均是委托中介機構組織，有的財政部門通過績效評價小組委派工作人員參與協調、監(jiān)督，有的財政部門完全委托中介機構進行，保持中介機構在評價工作中的完全獨立性。但由于中介機構對被評價項目的熟悉程度不同，全國也沒有完全一致的評價指標和評價標準，對同一個被評價項目，不同中介機構可能出具的評價結論存在明顯不同，一個中介機構的評價結論是“良好”，另一個中介機構給出的評價結論可能是“中等”。因此需要加強中介機構組織管理、加強評價指標和評價標準建設，保證績效評價工作的客觀性、準確性。

（五）預算績效信息化應用存在不足

信息化是預算績效管理的技術保障。目前的預算績效信息化應用大多處于模仿手工業(yè)務狀態(tài)，把錄入評價指標、下發(fā)評價通知書、制定評價工作方案、評價專家打分、匯總評價專家意見、形成評價報告等流程轉為計算機實現，這只是預算績效信息化的初級應用，與理想的預算績效信息化管理還有不小的距離。在預算績效信息化應用中，需要探索預算績效指標和評價標準的自動測算、客觀評價數據的自動計算、評價結果的大范圍對比分析等。目前在大型企業(yè)的財務共享業(yè)務中已經開始應用財務機器人，在預算績效管理方面，也需要逐步提高預算績效管理的智能化程度，讓智能預算績效管理成為智慧財政的切入點和突破點。

二、財政大數據對全面實施預算績效管理的價值

財政大數據在多年的財政信息化建設中一直處于理論研究和應用方案規(guī)劃層面，全面實施預算績效管理為財政大數據提供了直接需求和實踐應用機會，財政大數據的建設和發(fā)展將全面推動預算績效管理工作。

（一）財政大數據概述

大數據是指為了更經濟更有效地從高頻率、大容量、不同結構和類型的數據中獲取價值而設計的新一代架構和技術。隨著信息技術的快速發(fā)展和應用，數據積累量越來越大，大數據的價值也開始凸顯。財政大數據涉及和財政資金收支有關的全部數據，包括資金收支信息流數據，也包括資金收支過程和結果數據。

從財政大數據來源看，總體有兩大類型，一類是財政部門業(yè)務工作產生的數據，如預算編制數據、國庫支付數據、政府采購數據、非稅收入數據、財政決算數據、財政監(jiān)督數據、辦公文件數據等；一類是非財政部門產生的與財政業(yè)務有關的數據，如扶貧資金效果數據、財政投資項目自評信息等。既有結構化數據，如預算編制數據、預算執(zhí)行數據。也有非結構化數據，如財政文件、財政投資項目現場圖片、視頻資料等。基于財政大數據，一方面可以加強財政內部工作管理，如分析地區(qū)財政收支狀況等，另一方面可以為分析研究地區(qū)宏觀經濟狀況、預測地區(qū)財政收入趨勢等服務。②

財政信息化的發(fā)展已經有近40年的歷史，經歷了財政信息化初步應用（如預算編制信息化、國庫支付信息化等獨立應用，各財政業(yè)務間數據是獨立的，具有信息孤島的典型特征）、財政一體化應用（典型特征是部門預算、國庫支付、預算單位財務監(jiān)控等各財政業(yè)務環(huán)節(jié)數據相互之間無縫銜接）兩個大的階段，隨著預算績效管理工作的快速推進，財政部門需要掌握與財政資金有關的大量業(yè)務數據，這會直接促進財政大數據的建設和發(fā)展，也促使財政信息化進入新的階段——財政大數據應用階段。在財政信息化的財政大數據應用階段，通過財政大數據可以實現較多財政業(yè)務工作的自動化、智能化，如企業(yè)減稅政策的測算、地區(qū)補助資金的監(jiān)控、部分地區(qū)產業(yè)支持資金的貢獻度分析、智能預算績效管理等。通過財政大數據的應用，可以為逐步實現數字財政、智慧財政奠定基礎。

（二）財政大數據對全面實施預算績效管理的推動作用

財政大數據的建設和應用會使預算績效管理向深層次拓展，對全面實施預算績效管理起到明顯的推動作用。

1、財政大數據力促全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系建設。通過財政大數據中政策和項目預算績效管理的數據資料，為部門整體預算績效管理、為一級政府預算績效管理提供參考分析數據；通過財政大數據中各類預算的歷史數據，可以為預算績效目標設定提供參考，可以為事前預算績效評估、預算事中監(jiān)控、預算事后評價提供評價基礎數據；通過財政大數據中一般公共預算績效管理中的預算投入、產出、效益和滿意度資料為社會保險基金預算、國有資本經營預算、政府基金預算的績效管理提供參考。財政大數據的建設和應用會力促全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系建設。

2、財政大數據為全面實施預算績效管理提供數據支撐。全面實施預算績效管理需要掌握各類預算的相關業(yè)務數據，如項目立項依據，預算的產出、效果、效益、滿意度等，既涉及財政資金收支數據，又涉及和財政資金有關的各類業(yè)務數據，財政大數據理論上可以為預算績效管理提供全部數據，可以為全面實施預算績效管理提供基礎數據支撐。如一所高校的文化會堂項目，在做該項目的績效評價時，需要掌握該文化會堂的使用情況（包括項目編制預算時使用率方面的績效目標、文化會堂建成后每年實際使用情況等）、該文化會堂的設備維修情況（包括設備正常使用情況、設備維修情況等），這些與該項目有關的業(yè)務數據對該項目預算績效評價的客觀性、準確性很關鍵。

3、財政大數據提升預算部門預算績效管理效率和質量。在全面實施預算績效管理過程中，隨著“單位自評、部門審核、財政重點評價和再評價”等預算績效管理辦法的應用，預算部門在整個預算績效管理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。財政大數據可以為預算部門預算績效管理提供基礎數據和測算分析數據，提升預算部門預算績效管理效率和質量。

如湖南省市場監(jiān)督管理局在分配中央食品監(jiān)管補助資金時，基于省內各市州的人口數、食品抽查檢驗任務量、食品安全風險監(jiān)測任務量、上一年度食品監(jiān)管補助專項資金的自評數據和重點評價結果等數據，自動測算局內各業(yè)務部門及各市州市場監(jiān)督管理局需要分配的補助資金。在設定中央食品監(jiān)管補助資金績效目標時，結合國家市場監(jiān)督管理總局下發(fā)的《市場監(jiān)管部門食品藥品監(jiān)管補助資金（食品部分）績效管理實施細則》等文件，結合局內的預算績效指標庫，結合歷年中央食品監(jiān)管補助資金的分配、產出和績效數據，快速生成中央食品監(jiān)管補助資金績效目標初稿，為按時向總局報送《食品監(jiān)管補助資金區(qū)域績效目標申報表》提供客觀的參考數據。

在全面實施預算績效管理過程中，預算績效信息化是重要環(huán)節(jié)，財政大數據是預算績效信息化中的重要環(huán)節(jié)。在預算績效信息化建設和應用中，要以績效指標和標準化建設為抓手、以財政大數據應用為基礎，采用各種數據分析方法，可以全面構建績效導向的科學決策體系，實現績效管理的科學化、精細化。③

三、在全面實施預算績效管理政策下，持續(xù)推進財政大數據建設的策略

全面實施預算績效管理對財政大數據有迫切需求，財政大數據對全面實施預算績效管理有直接推動作用，因此在全面實施預算績效管理的政策背景和發(fā)展趨勢下，需要統(tǒng)籌考慮，加快財政大數據建設和應用。

（一）加強組織領導

財政大數據涉及一級政府方方面面，需要財政部門與各政府主管部門等密切協助，建設難度不亞于一級政府的整體電子政務建設。目前各級財政部門大多設有信息中心，但信息中心負責人可以積極協調財政部門內部信息化建設，如果需要協調其他政府部門配合財政部門建設財政大數據，有一定的實現難度。為有利于推進財政大數據建設，建議各級財政部門建立首席信息官制度，財政局首席信息官是財政局領導班子成員，能夠從整個財政局的高度參與財政大數據的建設和協調。

（二）加強學術研究組織

目前國內研究財政學、研究大數據的資源很多，研究力量很強，但重點研究財政信息化、研究財政大數據的資源和研究力量有限，需要在學術研究方面加強組織領導。在預算績效研究組織方面，中國財政學會下屬的預算績效專業(yè)委員會近幾年做了大量工作，協調財政部門、高校及研究機構、各類中介組織等組織了多次學術研討活動，推動了社會各方面對預算績效管理的認知和重視，推動了社會中介力量的發(fā)展，對各地預算績效管理工作的順暢推進起到了重要作用。

在財政大數據方面，可以借鑒推進預算績效管理學術研究組織的經驗，在中國財政學會下增設財政信息化研究專業(yè)委員會，發(fā)揮財政大數據研究的頂層設計，全面推進財政大數據的研究和應用工作。目前一些研究機構加強了對財政大數據的研究和關注力度，如中國財政科學研究院成為了財政大數據研究所，北方工業(yè)大學籌劃建立財稅大數據研究中心等，研究資源和研究力量的逐步增強，對推動財政大數據研究和實踐應用工作會有重要作用。

（三）加強財政大數據建設的理論基礎研究

對財政大數據雖然已有不少研究，但財政大數據的理論仍比較缺乏。在這種背景下，探尋與借鑒已有的理論，探討財政大數據建設的理論基礎，就成為一項有重要意義的研究。大數據研究的理論基礎主要包括相關性原理、多元表示原理、意義建構理論等。基于財政預算和社會各方面發(fā)展密切相關，預算績效評價需要和預算支出有關的各類數據，因此有必要重點研究和財政大數據建設有關的預算相關性理論。預算相關性理論主要研究預算與產出、風險管控等相互之間的關系等，強調各類預算支出業(yè)務數據的完備性、可獲取性、相關性和及時性。研究預算相關性理論的主要目的是關注與財政預算相關的業(yè)務數據，包括預算收入來源數據、預算支出項目的產出數量數據、預算支出項目的產出效果數據、預算支出項目的產出社會效益數據等。通過預算相關理論研究，界定財政大數據建設涉及的數據范圍，使財政部門在財政信息化建設過程中，在積極與一級政府部門各政務信息化工作銜接過程中，有堅實的理論基礎做支撐。

（四）加強財政大數據標準研究工作

目前在財政部門內部信息化建設中，預算編制、預算執(zhí)行等各環(huán)節(jié)信息化建設中均有數據標準，預算指標的數據內容、國庫直接支付的數據內容、非稅收入的數據內容等已經有客觀適用的標準，如《財政基礎數據規(guī)范3.0》。但這些對于財政大數據建設還不夠，因為財政大數據需要涵蓋整個一級政府，需要收集各預算單位、各類財政資金支持項目的大量業(yè)務運營數據，財政部門需要明確數據收集和數據融合接口標準，打通財政部門和各預算單位數據接口環(huán)節(jié)。這就需要財政部門確定和一級政府各預算單位信息化系統(tǒng)的銜接方法、數據采集標準等，實現教育數據、環(huán)保數據、城建數據、衛(wèi)生數據、民政數據、公安數據、農業(yè)數據、水利數據等準確、全面地融入財政大數據。要建立財政大數據資源目錄，把財政大數據需要收集的各類業(yè)務數據都涵蓋進來，建立財政大數據標準，包括基礎數據標準、數據流轉環(huán)節(jié)、數據和業(yè)務關系等。為實現預算績效管理的自動化、地方債務監(jiān)控的自動化、財政中長期滾動測算的自動化等提供基礎數據服務。

（五）加強財政大數據的培訓宣傳工作

目前各級財政部門已經開始高度重視預算績效管理工作，但對于財政大數據的內容、財政大數據的價值、財政大數據的建設方法、預算績效管理和財政大數據的關系等不很了解，需要各級財政部門積極進行財政大數據培訓工作，讓各級財政部門充分理解財政大數據建設規(guī)律和發(fā)展應用趨勢，在目前的各類財政業(yè)務工作中，積極關注財政部門對各類相關數據的收集和存儲，為全面推進財政大數據建設和應用奠定數據基礎。

（六）要積極發(fā)揮市場主流財政軟件廠商的作用

從國家信息化應用的發(fā)展看，會計信息化是應用最早、最成熟的，上世紀80年代初，計算機剛開始進入應用階段，各單位主要使用計算機打字和統(tǒng)計報表等，財政部投入500萬元在長春一汽集團試點會計信息化應用，為會計信息化在國內大規(guī)模發(fā)展奠定了基礎。各類行政企事業(yè)單位開始應用會計軟件進行會計核算處理，財政部門開始應用會計軟件進行總預算會計核算。

目前企業(yè)已經在當年會計核算信息化的基礎上發(fā)展為ERP應用（即實現企業(yè)采購、庫存、生產、銷售、財務、供應鏈、客戶關系、人力資源等全面信息化），財政部門也在當初總預算會計核算的基礎上發(fā)展到GRP應用 （即在財政部門，實現財政業(yè)務如預算編制、國庫支付、政府采購、非稅收入等的全面信息化應用）。無論是企業(yè)ERP應用還是政府部門GRP應用，一批成熟的會計軟件廠商都發(fā)揮了不可替代的作用，如用友軟件、金蝶軟件、浪潮軟件、博思軟件等。由于這些軟件公司具備全面的信息化解決方案規(guī)劃設計經驗、軟件產品、項目實施經驗等，在財政大數據的建設中會起到重要作用，會提高財政大數據建設的效率，保證財政大數據的生命力，提高財政大數據應用成果。目前一些優(yōu)秀的會計軟件廠商也成長為核心財政軟件提供商，在各地區(qū)的財政大數據建設工作中，需要充分發(fā)揮主流財政軟件廠商的實踐經驗，為高質量推進財政信息化工作、建設財政大數據服務。

（七）積極進行財政大數據實踐

目前國內財政大數據有一些成功的實踐經驗，如有的實現財政部門數據的整體收集應用，有的實現了財政部門和稅務部門數據的聯網，但這離全面的財政大數據建設還有不小的差距。需要一些電子政務建設較先進的地區(qū)積極探索財政大數據建設與應用，探索如何進行財政大數據建設規(guī)劃，如何組織協調財政大數據建設，如何持續(xù)維護財政大數據，如何配合財政改革推進積極應用財政大數據。這些探索過程和實踐經驗，對全國其他地區(qū)的財政大數據建設會起到重要指引作用。

（八）加強財政大數據技術應用架構研究

未來的財政信息化建設工作中，基礎支撐和核心內容是財政數據，在各類財政信息化應用的展現形式上，不一定局限于一種技術，以數據庫管理系統(tǒng)為例，MS Sqlserver、Oracle以及一些開始大量應用的國產數據庫都可以，只要把握住核心數據資源，在財政信息化應用方面可以靈活些，鼓勵軟件開發(fā)企業(yè)積極創(chuàng)新，實現財政信息化不斷創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展。財政大數據作為財政信息化的重要環(huán)節(jié)，在財政大數據建設中可以采用財政信息化工作的相關規(guī)則。

目前云計算技術發(fā)展較快，應用較成熟，未來的財政信息化應用可以逐步應用各類云服務。一些地區(qū)開始實現電子政務上云，基于一級政府的電子政務云，可以更方便推進財政大數據建設。在電子政務云基礎上，各類和財政大數據有關的政務數據收集工作不受各預算單位信息系統(tǒng)維護的影響，財政大數據的收集工作更容易實施。因此，在財政大數據技術應用架構方面，基于電子政務云的實施模式值得深入研究。

（九）探索財政大數據在預算部門的應用

根據《意見》中的硬化預算績效管理約束要求，預算部門和單位主要負責人對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制。各預算部門和單位會高度重視本部門本單位的預算績效管理工作，如果把財政大數據的應用延伸到各預算部門和單位，會明顯提高各預算部門和單位的預算管理效率，提高各預算部門和單位的預算績效管理質量。因此需要讓一級政府各預算部門和單位充分認識到財政大數據的價值，在本部門本單位的日常工作中，積極配合財政部門財政大數據建設，保證相關數據收集的及時性、準確性和全面性。如湖南省市場監(jiān)督管理局在食品安全監(jiān)管、食品檢驗檢測、食品風險防控等補助資金績效管理工作中，從預算績效管理組織領導、預算績效管理制度建設、預算績效目標測算、預算績效指標庫設計、日常項目數據收集等方面高度關注，積極收集、整理和預算績效管理有關的各環(huán)節(jié)數據，為后續(xù)財政大數據在市場監(jiān)督管理方面的深層次應用奠定基礎。

（十）探索智慧預算績效管理系統(tǒng)的實現路徑

隨著財政大數據的建設和應用，可以逐步實現預算績效管理的自動化和智慧化。預算績效指標選擇和評價標準確定是預算績效管理中的重點和難點問題，通過財政大數據可以動態(tài)測算一類評價項目的合理指標和評價標準。如通過收集一類項目多年的預算績效指標、預算績效指標各年度評價數據，結合數據包絡法（DEA）、層次分析法（AHP）等分析方法，綜合測算選取最適合此類項目的評價指標和評價標準，這會明顯提高預算績效指標的科學性和客觀性，也會提高預算績效目標編報的合理性、可操作性。

在具體預算績效評價工作中，從投入、過程管理、產出、效果幾個角度建立預算績效管理模型，基于財政大數據篩選預算支出項目的各類基礎數據，篩選評價此類項目的預算績效指標、評價標準，自動計算大部分被評價項目的績效信息，配合評價專家對一些主觀評價項目的評分，就可以逐步實現智能預算績效管理。在大范圍的預算績效管理平臺上，可以實現不同地區(qū)同類支出項目績效的綜合對比分析，有利于各地區(qū)發(fā)現財政支出項目管理中存在的不足，持續(xù)改進項目管理和資金管理，提高財政資金管理水平。■

注釋：

①財預〔2018〕167號：關于貫徹落實《中共中央 國務院關于 全面實施預算績效管理的意見》的通知

②畢瑞祥．財政大數據建設策略研究（中國管理信息化，2019）

③馬俊．第22次全國財政理論研討會分論壇“現代預算制度與全面績效管理”（2019）