咬咬牙，突破“財(cái)政三角困局”

鄭嘉璐

公元前157年，47歲的漢文帝在未央宮病逝。撒手人寰前，他回顧在位的23年，心中該是欣慰的。漢文帝即位時(shí)，漢王朝深陷貧窮與動(dòng)蕩。外敵入侵，底層反抗，諸侯叛亂，這個(gè)建立不久的大一統(tǒng)帝國(guó)岌岌可危。可在他去世時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定、百姓富足，盛世氣象初顯。

漢文帝做對(duì)了一件事，那就是減稅。登基的第二年，他就將農(nóng)業(yè)稅由1/15減到1/30，后來(lái)干脆宣布不再征收農(nóng)業(yè)稅。漢朝初年，農(nóng)業(yè)占國(guó)民產(chǎn)出的90%以上，放棄農(nóng)業(yè)稅，就等于放棄了最主要的一筆收入。但漢文帝明白，減稅能緩解百姓負(fù)擔(dān)，發(fā)展民間經(jīng)濟(jì)，這比財(cái)政寬裕重要。

稅率降低后，政府財(cái)力不足的問(wèn)題凸顯出來(lái)。為了壓縮財(cái)政支出，漢文帝從自己入手，節(jié)衣縮食，不修工事，同時(shí)減少皇室、官員和軍隊(duì)的花銷，避免一切不必要的開支。

中國(guó)歷史上，愿意通過(guò)減稅來(lái)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的執(zhí)政者鳳毛麟角。原因很簡(jiǎn)單，稅收是政府的主要收入來(lái)源，減稅往往意味著政府可支配的錢變少了，沒(méi)錢的日子可不好過(guò)。

最近幾年，“減稅”成為中國(guó)政府的大政方針。特別是在今年的《政府工作報(bào)告》中，“減稅”一詞被反復(fù)提及，是最受關(guān)注的焦點(diǎn)。李克強(qiáng)總理在報(bào)告中坦率地說(shuō)，減稅會(huì)給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)很大壓力，各級(jí)政府要過(guò)緊日子。

2019年，稅要怎么減？政府的日子又將怎么過(guò)呢？

超預(yù)期的“兩萬(wàn)億”

“今年全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近兩萬(wàn)億元。”總理話音剛落，臺(tái)下，人大代表們用最熱烈的掌聲回應(yīng)2019年減稅目標(biāo)。

掌聲中，或許還包含著一絲驚訝。早在去年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，官方就明確了今年將實(shí)施更大規(guī)模、更有力度的減稅降費(fèi)政策，但超出外界預(yù)期的是，減稅的力度竟然這么大。2018年，中國(guó)全年減稅降費(fèi)規(guī)模約為1.3萬(wàn)億元，超過(guò)了年初設(shè)定的1.1萬(wàn)億元的目標(biāo)。在各級(jí)財(cái)政更加緊張的2019年，外界普遍預(yù)計(jì)，減稅降費(fèi)的總規(guī)模不會(huì)超過(guò)1.5萬(wàn)億元。兩萬(wàn)億元，接近前一年目標(biāo)的兩倍，財(cái)政受得了么？

這兩萬(wàn)億元的減稅要由多項(xiàng)措施合力實(shí)現(xiàn)，其中最重要的是下調(diào)增值稅稅率。2017年以前，中國(guó)增值稅的普遍稅率是17%，低稅率是13%，經(jīng)過(guò)連續(xù)幾次稅率減并，這兩個(gè)數(shù)字將會(huì)調(diào)整至13%和9%。換句話說(shuō)，今年中國(guó)增值稅的普通稅率水平將相當(dāng)于改革前的低稅率。

調(diào)低增值稅稅率的效果十分明顯。作為中國(guó)的主體稅種，尤其在“營(yíng)改增”改革之后，增值稅占到稅收總收入的近40%。哪怕是稅率降低1%，都會(huì)帶來(lái)千億級(jí)別的降稅幅度。有專家估算，本輪增值稅稅率下調(diào)之后，將產(chǎn)生五千億元的減稅效果。

從去年的16%降到13%，3%的降幅也超出了外界預(yù)期。在兩會(huì)第二場(chǎng)“部長(zhǎng)通道”上，工信部部長(zhǎng)苗圩表達(dá)了對(duì)減稅幅度的驚訝。兩會(huì)前，在增值稅稅率調(diào)整的問(wèn)題上意見(jiàn)并不統(tǒng)一。苗圩說(shuō)，有部分同志主張降一個(gè)點(diǎn)，降太多會(huì)對(duì)財(cái)政收入影響過(guò)大；還有部分同志認(rèn)為應(yīng)該多降一點(diǎn)。出乎他意料的是，總理承諾的既不是降一個(gè)點(diǎn)，也不是降兩個(gè)點(diǎn)，而是直接再降低三個(gè)點(diǎn)。

增值稅稅率的調(diào)整屬于結(jié)構(gòu)性減稅。意思就是，這是針對(duì)特定群體、特定稅種的選擇性減稅，而不是“雨露均沾”。除了結(jié)構(gòu)性減稅，總理在報(bào)告中還提到了普惠性減稅，指的是今年1月針對(duì)小微企業(yè)所出臺(tái)的政策：提高增值稅小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)，放寬小型微利企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并加大優(yōu)惠力度。

財(cái)政學(xué)上有一個(gè)“不可能三角”定律，即政府不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)積極的財(cái)政政策、減稅和控制債務(wù)這三項(xiàng)目標(biāo)。說(shuō)得通俗一些，一個(gè)人不可能同時(shí)做到少掙錢、多花錢和不借錢。

這項(xiàng)以“放水養(yǎng)魚”為目標(biāo)的減稅舉措主要包括三個(gè)方面。首先，小微企業(yè)的增值稅起征點(diǎn)由月銷售額3萬(wàn)元提高到10萬(wàn)元，這意味著，大量小微企業(yè)不再需要繳納增值稅。而且，隨著認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)放寬，小微企業(yè)的數(shù)量大增。據(jù)測(cè)算，小微利企業(yè)戶數(shù)將增加至1798萬(wàn)戶，占全部納稅企業(yè)的95%，其中98%是民營(yíng)企業(yè)。最后，所得稅的優(yōu)惠力度加強(qiáng)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。預(yù)計(jì)這項(xiàng)普惠性措施的減稅規(guī)模將達(dá)到兩千億元。

除了減稅，還有降費(fèi)。其中就包括外界最關(guān)心的社保繳費(fèi)。社保費(fèi)的主要問(wèn)題是名義征收率和實(shí)際征收率存在一定距離，隨著征管水平提高，企業(yè)面臨著過(guò)高的社保費(fèi)負(fù)擔(dān)。今年，養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例要下調(diào)三個(gè)百分點(diǎn)，從19%下降至16%。這是2015年啟動(dòng)社保降費(fèi)以來(lái)，費(fèi)率降幅最大的一次，企業(yè)的用人成本會(huì)隨之降低。

這些減稅降費(fèi)措施有個(gè)共同的特點(diǎn)：重視企業(yè)的感受。工作報(bào)告中多次提到，企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)要有“實(shí)質(zhì)性下降”。用《政府工作報(bào)告》的話說(shuō)：“堅(jiān)決兌現(xiàn)對(duì)企業(yè)和社會(huì)的承諾，困難再多也一定要把這件大事辦成、辦好。”

這體現(xiàn)了中國(guó)政府的決心，從中也可看出減稅降費(fèi)面臨著的諸多挑戰(zhàn)。

財(cái)政“不可能三角”

財(cái)政學(xué)上有一個(gè)“不可能三角”定律，即政府不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)積極的財(cái)政政策、減稅和控制債務(wù)這三項(xiàng)目標(biāo)。說(shuō)得通俗一些，一個(gè)人不可能同時(shí)做到少掙錢、多花錢和不借錢。

把這三個(gè)方面拆分開，每一項(xiàng)都不能放松。

減稅降費(fèi)是今年財(cái)政政策的頭等大事。針對(duì)制造業(yè)和小微企業(yè)的減稅措施能即刻緩解企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力。今年經(jīng)濟(jì)下行壓力大，消費(fèi)增速減慢，大力度減稅必不可少。長(zhǎng)期來(lái)看，低稅率更能增強(qiáng)發(fā)展后勁，涵養(yǎng)稅源。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎金融和財(cái)政安全，必須嚴(yán)控。過(guò)去，許多地方違規(guī)舉債，產(chǎn)生的隱形地方債已經(jīng)積累了不少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了避免地方政府資金流斷裂，引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，財(cái)政部連續(xù)多年打擊變相舉債，對(duì)新增債務(wù)控制得非常嚴(yán)格，地方政府想借錢很不容易。

掙的錢少了，借錢變難了，能不能少花一點(diǎn)？中國(guó)的財(cái)政支出主要是民生性、生產(chǎn)性支出：要么是維持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的推動(dòng)力，比如基建投資、企業(yè)補(bǔ)貼；要么是教育、三農(nóng)、生態(tài)等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的支出。這些支出都是剛性的，不可能銳減。財(cái)政預(yù)算也證明了這一點(diǎn)，2019年全國(guó)一般公共預(yù)算支出23.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)6.5%。宏觀地看，并沒(méi)有少花錢。

在現(xiàn)實(shí)中，只能兼顧“財(cái)政三角”的兩條邊。可問(wèn)題在于，無(wú)論作何選擇，放棄的那條邊都會(huì)積聚財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這是對(duì)執(zhí)政者的巨大考驗(yàn)。如果強(qiáng)行打破“不可能三角”，很可能引發(fā)更加嚴(yán)重的問(wèn)題，比如陷入財(cái)政困境的地方政府可能會(huì)緊盯“非稅收入”，猛增的不合理收費(fèi)將成為企業(yè)的另一個(gè)負(fù)擔(dān)。

唯一的辦法是找到政策的平衡點(diǎn)。財(cái)政“不可能三角”是宏觀層面的分析，它從原理上揭示了財(cái)政政策的困難所在；具體到政策制定，可以通過(guò)一些折中的辦法，讓花錢、借錢和掙錢實(shí)現(xiàn)某種平衡，盡量避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這在《政府工作報(bào)告》中有明確的體現(xiàn)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)可以歸結(jié)為開源和節(jié)流兩個(gè)方面。

首先是開源，讓可用的錢更多。

提高赤字率是開源的重要方式。兩會(huì)前，有財(cái)稅專家建議將赤字率提升至3%以上，通過(guò)大幅舉債來(lái)填補(bǔ)減稅帶來(lái)的財(cái)政缺口。報(bào)告最終公布的赤字率是2.8%，比去年多出兩個(gè)百分點(diǎn)，赤字規(guī)模提高了3800億元。按照《政府工作報(bào)告》的說(shuō)法，赤字率沒(méi)有提高至3%，是“為應(yīng)對(duì)今后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)留出政策空間”。也就是說(shuō)，如果經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行，明年的赤字率可能繼續(xù)提升。

赤字率沒(méi)有猛增還有一個(gè)原因。今年，中國(guó)將安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬(wàn)億元，比去年增加8000億元，增幅近60%。這是我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券首次突破兩萬(wàn)億元，這些錢將為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，從而緩解地方財(cái)政的困難。這項(xiàng)債券不列入赤字，所以大幅度的提升并沒(méi)有體現(xiàn)在赤字率上。

可以說(shuō)，適度舉債是中國(guó)政府為應(yīng)對(duì)“財(cái)政三角困局”做出的讓步。在嚴(yán)禁地方政府變相舉債的前提下，合理提升債務(wù)規(guī)模，以此支撐減稅和增支。

另一條增收途徑是央企、國(guó)有銀行的利潤(rùn)。《政府工作報(bào)告》要求，今年特定金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本的利潤(rùn)上繳比例要提高。在財(cái)政困難時(shí)，要求國(guó)企更多上繳利潤(rùn)是可以理解的，其他國(guó)家也有過(guò)類似的做法。但這里需要特別注意，一定要避免財(cái)政對(duì)國(guó)企利潤(rùn)產(chǎn)生依賴，因?yàn)橐坏┱?xí)慣了這種輕松賺錢的方式，很容易為了擴(kuò)充財(cái)源而加強(qiáng)國(guó)企的壟斷地位，從而造成“國(guó)進(jìn)民退”。這將對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)造成巨大的沖擊，當(dāng)然不是執(zhí)政者的本意。

這些開源舉措一定程度地彌補(bǔ)了財(cái)政缺口，保證中國(guó)不出現(xiàn)財(cái)政狀況惡化的情況，更不能演變?yōu)樨?cái)政危機(jī)。

政府的“緊日子”

只增收還不夠，各級(jí)政府還都要過(guò)“緊日子”。全國(guó)“兩會(huì)”之前，各省陸續(xù)公布了2019年的財(cái)政預(yù)算草案，“財(cái)政收支矛盾”成為各省的共識(shí)。山東省的表述是，受一系列減收增支因素疊加影響，2019年財(cái)政收支矛盾將十分突出；而首都北京說(shuō)得更直接：可用財(cái)力大幅下降，為近年來(lái)財(cái)力最“緊”的一年。

全國(guó)“兩會(huì)”之前，各省陸續(xù)公布了2019年的財(cái)政預(yù)算草案，“財(cái)政收支矛盾”成為各省的共識(shí)。

山東和北京還屬于財(cái)力相對(duì)充足的東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)的財(cái)政壓力就更大了。貴州省公布的預(yù)算草案顯示，2019年，該省一般公共預(yù)算收入的增速僅為2%，而去年的增速有7%，相差五個(gè)百分點(diǎn)。

收入增速放緩了，支出規(guī)模卻沒(méi)有縮小。各省普遍增加了對(duì)脫貧攻堅(jiān)、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生等領(lǐng)域的投入，這就造成了巨大的收支缺口。

財(cái)政壓力空前，有些基層財(cái)政甚至面臨著發(fā)不出工資的困境。為了緩解縣一級(jí)財(cái)政的困難，中央優(yōu)先安排了“三保”支出，專門用于保障工資、政府運(yùn)轉(zhuǎn)和基本民生的開銷。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，今年中央均衡性轉(zhuǎn)移支付提高了10.9%，稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付提高了9%。這些資金都是向財(cái)力薄弱地區(qū)、向中西部地區(qū)傾斜的，是這些地區(qū)維持財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的“救命稻草”。

財(cái)力不足就要過(guò)“緊日子”，中央政府帶頭做了表率。《政府工作報(bào)告》要求，中央財(cái)政的一般性支出壓減5%以上，“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右。一般性支出是黨政機(jī)關(guān)維持運(yùn)轉(zhuǎn)和履職所需的費(fèi)用，不僅包括“三公”經(jīng)費(fèi)，還包括辦公樓建設(shè)及修繕支出、會(huì)議費(fèi)、辦公設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)等。相對(duì)于剛性的民生支出，一般性支出的總量雖然不算大，卻是少數(shù)可以壓減的政府開支。

上行下效，地方政府也做好了節(jié)衣縮食的準(zhǔn)備。收支矛盾凸顯的貴州提出，壓縮省級(jí)黨政機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)的6%，用于教育精準(zhǔn)扶貧。在此基礎(chǔ)上，再壓縮省級(jí)一般性支出的5%來(lái)加大對(duì)全省脫貧攻堅(jiān)的投入。除了壓減一般性支出，北京市還要按20%的比例下調(diào)“三類會(huì)議費(fèi)”“公務(wù)接待費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)。西藏、廣西、黑龍江等多個(gè)省（自治區(qū)）也提出了過(guò)“緊日子”的具體措施。

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在記者會(huì)上說(shuō)，地方政府既要當(dāng)“鐵公雞”，也要打“鐵算盤”—不該花的錢“一毛不拔”，該花的錢就花在刀刃上。

中國(guó)歷史上的“鐵公雞”，還要說(shuō)回漢文帝。“履不藉以視朝”，為了省錢，他可以穿著草鞋會(huì)見(jiàn)群臣。可要說(shuō)漢文帝摳門，他又下發(fā)詔令“老者非帛不暖，非肉不飽”，規(guī)定80歲以上的老人，每月可接受粟米一石、肉二十斤、酒五斗。

古人已經(jīng)做出了表率。在“財(cái)政三角困局”面前，中國(guó)政府不僅需要平衡各項(xiàng)政策的智慧，更需要刀刃向內(nèi)的勇氣。