律師代理申訴，“空間”有多大？

邱永蘭

也許，與《民主與法制》雜志有著長達25年情結、年逾七旬的重慶讀者楊武樂沒有想到的是，他在“我和《民主與法制》”（今年第7期刊發）征文中不經意間給國家立法機關、司法機關和專家學者出了一個不大不小的“課題”：檢察機關對人民法院生效裁判行使檢察監督權依法提出“抗訴”時，到底應該是“上抗下”，還是“同級抗”，抑或是“下抗上”？

據楊武樂介紹，在他多年來狀告重慶市南川區規劃局的“民告官”案件中，不僅在一、二審中均敗訴，而且，向重慶市高級人民法院申請再審又被裁定駁回！按他多年來通過《民主與法制》雜志“自學法律”的經驗，心想本案既然經過了重慶高院“裁定駁回”，那么，這個“駁回再審申請”的裁定肯定就是“終審裁定”，如果還不服，就只能按“上抗下”的規定向最高檢察院“申請抗訴”！哪知，當他千里迢迢坐火車到了北京向最高人民檢察院申請抗訴，卻被最高檢接待“窗口”人員告知：這個“抗訴申請”不僅“最高人民檢察院”不會受理，就是“重慶市人民檢察院”也不會受理！只能到重慶市人民檢察院所轄的“重慶市人民檢察院第三分院”去提出。于是，引發了他關于對行政訴訟案件的生效裁判不服向檢察機關“申請抗訴”，到底應該是“上抗下”“同級抗”還是“下抗上”的迷惑！

其實，楊武樂反映的問題，不僅存在于行政訴訟中，在民事訴訟中也同樣存在，甚至更為突出！

2019年前夕，筆者有幸經四川省律協安排，參加了由四川省高級法院、省檢察院、司法廳組織的一次討論會，對“兩院一廳”擬聯合發布的《關于實行律師代理申訴制度實施意見》（代擬稿）提出修改意見。會議主辦方告知，這個《實施意見》是為了與最高法、最高檢、司法部《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》相配套的。

由于筆者所在的律師事務所是按案件類型為標準劃分團隊的，而本次“兩院一廳”研討的課題又與筆者所在的民事再審團隊“適銷對路”，為此，不敢怠慢，提前通過中國裁判文書網的數據分析做了一些功課。

現狀：“申訴”不等于“再審”

眾所周知，“申訴”和“申請再審”不等于“再審”，更不等于“三審終審”或“準三審終審”。

因此，兩院一部《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》以及四川兩院一廳《實施意見》中的“申訴”，指的是所有能啟動再審的程序（包括民事訴訟法199－205條規定的申請再審、申請抗訴、申請院長糾錯等程序），是否還包括除此之外當事人申請再審的程序？不甚明確。但有一點是可以肯定的：不管是“申請再審”還是“申訴”，都是為了啟動再審程序。因此，筆者認為，《意見》和《實施意見》中所說的“申訴”肯定是再審審判之前的程序——普通的再審程序亦包括了再審審查程序和再審審判程序，兩個程序有不同的審理模式，有獨立的案號，甚至有不同的審判人員或不同的審理法院——這里的“申訴”和“再審審判”當然是指兩個不同的程序，所以，這里的“申訴”并不當然包含“再審審判”，只是啟動再審的一個“前置審查”程序而已。

由此可見，雖然民事訴訟法賦予了當事人對于生效判決、裁定在法定期限內申請再審的權利，并將這個訴訟權利規定在“審判監督程序”一章中，但“申請再審”并不代表可以直接啟動“審判監督程序”，故司法實踐中絕大部分“申請再審”案件均會被認為不存在法定的再審情形、不符合再審條件而在再審審查階段即被裁定駁回再審申請。

問題：申請再審數量逐年上升，啟動再審比例大幅下降

>>2019年第7期《民主與法制》 作者供圖

四川作為一個大省，它的司法統計數據應當具有代表性。筆者通過對中國裁判文書網中相關事項的大數據分析得知：四川“申請再審數”與“再審率”不僅呈現“一升一降”的特點，而且目前“再審率”的“落差”最大，并首次低于全國平均水平。

2016年，最高法院發布再審申訴裁定書1647份（裁定再審案件225份），再審比例13.66%；全國高級法院發布再審申訴裁定書26872份（裁定再審案件2982份），再審比例11.10%；四川高院發布再審申訴裁定書1647份（裁定再審案件377份），再審比例22.89%。

2017年，最高法院發布再審申訴裁定書2329份（裁定再審案件385份），再審比例16.53%；全國高級法院發布再審申訴裁定書57059份（裁定再審案件10648份），再審比例18.66%；四川高院發布再審申訴裁定書4397份（裁定再審案件984份），再審比例22.38%。

2018年，最高法院發布再審申訴裁定書4069份（裁定再審案件525份），再審比例12.90%；全國高級人民法院發布再審申訴裁定書66702份（裁定再審案件8695份），再審比例13.04%；四川高院發布再審申訴裁定書5043份（裁定再審案件552份），再審比例10.95%。

由此可見，目前四川高院的“再審率”不僅低于最高法院和全國各高級法院，而且與前兩年相比，“再審率”不足一半！

出路：最高檢表示“加大民事抗訴案件的工作力度”

也許是有備而來的“大數據分析”，也許是不合時宜的“實話實說”，筆者的發言立即引起了與會者特別是主辦者的關注，討論會的議程立即“提速”進入主題，即對“申訴案件的范圍”如何具體明確和為什么要積極推動專業律師來代理的必要性和可行性。

至于為什么會出現“申請再審數量逐年上升，啟動再審比例大幅下降”這種現象？筆者分析認為，與立法制度的先天不足和司法適用的無章可循有關——盡管修訂后的民事訴訟法在增設“申請再審”制度的同時，在第200條中規定了人民法院對當事人的再審申請“應當再審”的13種法定情形，但并未規定對“再審申請”應當如何“進行審查”以及對本應“進入再審”卻“裁定駁回”的司法救濟措施。

同時，筆者從法院系統了解到，當“審查是否再審”的法官作出“駁回再審申請”的裁定后，即使以后發現這個“駁回裁定”確有錯誤，也不會承擔責任（提審或指令再審后又“維持原判”的亦同）——因為即便后期繼續申訴的對象也只能是原來的生效判決書或裁定書，再審審查裁定書不可能成為申訴的對象。可以說，司法責任制在此程序中處于“空檔”——這就無異于將審查“再審申請”事實上越來越類似于“來信看看，來人談談”的“信訪程序”，如入“程序空轉”的真空地帶！

不僅如此，修訂后的民事訴訟法規定檢察機關對人民法院的生效裁判進行檢察監督時規定了“前置程序”！即必須是針對生效裁判被“駁回再審申請”后當事人才可以向人民檢察院“申請檢察建議”或“申請抗訴”，且受理當事人“申請”的檢察院，并不是作出“裁定駁回”再審申請的高級法院所對應的省級檢察院或上級檢察院，而只能是“生效裁判”所對應的同級檢察院。這個制度設計本身也無異于將生效裁判的上級法院，對“再審申請”的審查程序“虛化”為可以忽略不計的“信訪”，不可避免地引發了前述重慶讀者楊武樂發出的怎么可能是“下抗上”的感嘆——“檢察分院”怎么可能“無視”已經高級法院“駁回再審申請”的裁定？怎么可能對已經高級法院裁定駁回的生效裁判，履行有效的檢察監督職能？！

現在，“兩院一部”和地方司法機關都在鼓勵律師積極代理申訴案件，但這些根本性的問題如果不能從法律制度層面上通過修改立法得到解決，律師代理申訴的“空間”一樣舉步維艱！近日，最高人民檢察院第六檢察廳（負責民事案件的監督、抗訴事宜）廳長元明在“新時代四大檢察”網絡訪談中表示：“民事檢察將加大監督力度，促進監督事項向審判人員違紀違法等更深層次的違法行為延伸。”“各地要抗訴一批引領性案件，促請法院糾正”等等，都旨在加大民事抗訴案件的工作力度。

筆者認為，這是最高人民檢察院對民事訴訟法208條有關檢察機關對民事案件抗訴、監督職能的重申和重視！但愿此舉能夠給更多當事人的“申訴”打開希望之門，也為律師代理申訴案件營造出更大的空間！