公共政策視角下農民用水合作制度創新路徑

李 武

(廣西民族大學管理學院，南寧 530006)

水利是農業的命脈。近年來，我國自然災害頻發，尤其是2018年入夏以來的臺風天氣，對農業生產構成巨大威脅。《新京報》8月24日報道，受臺風“溫比亞”影響，山東壽光等地洪災直接經濟損失，初步統計就達92億，觸目驚心。其中深層原因之一在于：農田水利年久失修，作為農田水利主體的農民用水戶，難以形成合作的集體行動，最終造成田間水利工程(溝塘渠堰)“有人用、沒人管”的困境。

公共政策視角下，基于政府統籌與農民用水合作組織兩個層面，專家學者探討治理與創新問題。

(1)基于政府統籌治理的層面。一種觀點認為以市場機制為主的制度創新，可以增強農民節水意識，保證農業用水的有效利用(Kumar等，2013；Bassi等，2014；李義松等，2015；尹小娟等，2016)[1-4]。另一種觀點認為，農民用水合作制度的創新離不開政府的支持(胡亮等，2015)[5]，只有政府統籌下的創新，才能實現個人利益和集體利益的共贏(何壽奎等，2015；孫良順，2016；邢夏潔等，2017)[6-8]。

(2)基于農民用水合作組織的層面。首先是組織治理結構及運行機制方面的創新研究。王娟麗等(2015)[9]認為，不同情景下的組織結構、運行機制和管理績效各有優劣。獎勵資金的引導、產權激勵等制度創新，能夠促進農民用水戶的內生性自主合作管理(魯立，2015；張海燕，2015；張新文等，2017)[10-12]。其次，針對組織發展路徑的研究。杜威漩(2017)[13]強調推進農田水利“建”、“管”、“用”的協同共治與協調發展。閆冠宇等(2015)[14]認為，農田水利制度創新，要引導農民用水合作走向自我管理的路徑。其中，扶持并引導協會嵌入當地鄉村治理架構中，是一條可選的創新路徑(王曉莉，2018)[15]。第三，制度創新關聯因素研究。包括農民用水合作過程普遍存在“搭便車”問題(袁俊林，2015)[16]，組織內農民合作的邏輯、社區能力、社會資本等問題(王昕等，2015；王蕾等，2016；吳秋菊等，2017；龍子泉等；2018)[17-20]，以及水價制度創新等相關因素(時元智等，2017；陳華堂等，2018)[21,22]。

國內外專家學者對農民用水合作制度創新的探討，為本研究提供了思路：農田水利的準公共物品性質，決定市場機制與政府的公共政策應該共同發揮作用，以實現個體均衡向集體均衡的過渡。因此，基于公共政策的視角，農民用水合作制度創新還有較大的研究空間，好的公共政策應該能有效解決“搭便車”行為，維護群體的集體利益，從而提高社會的總體福利水平，促進農民用水合作從個體均衡走向集體均衡。

1 農民用水合作的個體均衡及政府策略選擇

1.1 個體均衡

個體均衡即用水戶個體的選擇，其效用函數為：U=U(X1,X2)。X1為私人產品，表示用水戶單獨進行灌溉，X2為公共產品，表示用水戶合作進行灌溉，P1,P2分別為二種產品的價格，依據均衡理論，可得效用最大化均衡條件：

(1)

根據式(1)可得，用水戶效用最大化的均衡條件是：私人產品和公共產品的邊際替代率等于二者的單位價格之比。

1.2 基于個體均衡的數值示例

個體策略集為(合作，不合作)。假設合作灌溉總收益為16個單位，合作成本為6個單位，用水戶共享收益，共擔成本，則(合作，合作)的收益為(5，5)。假如無法達成合作灌溉，個體收益為8個單位，個體成本為5個單位，則(不合作，不合作)收益為(3，3)。一方合作，一方選擇搭便車，則合作一方單方承擔合作成本6個單位，另一方則享有搭便車收益8個單位，此為對稱博弈，(不合作，合作)及(合作，不合作)收益為(2，8)、(8，2)。比較各方支付，顯然，(不合作，不合作)是占優策略均衡，此博弈一般稱為囚徒困境，如表1所示。

因此，基于個體均衡分析，可以得到結論1：基于自身效用最大化原則的農民用水戶，存在“搭便車”行為，在灌溉問題上，無法實現合作。

表1 農民用水囚徒困境支付矩陣

1.3 政府策略選擇

對于政府來說，針對不合作者，政府可選擇“懲罰”或“不懲罰”兩種策略。表面上看來，只要政府“懲罰”策略力度足夠(3個單位以上的成本)，“搭便車”者的收益將降至為5個單位以下，其策略將轉向，似乎用水戶(合作，合作)是占優策略均衡。

實際上，基于公共政策視角，政府以社會福利最大化為目標，其公共收益函數是農民用水戶收益加總。如圖1，策略組合及選擇的行動順序為(農民1，農民2，政府)，政府對不合作者予以懲罰(4個單位)，以支付甄別不合作者的行政成本，通過后向歸納法求解，比較政府選擇懲罰和不懲罰策略的收益數值，最終政府的最優策略是：不懲罰。

圖1 在農民合作問題上地方政府的策略選擇博弈圖

因此，可以得到結論2：針對“搭便車”農民用水戶的不合作行為，政府基于公共政策視角，不會考慮選擇相應的懲罰策略。

2 農民用水合作的集體均衡與政府制度創新路徑

2.1 農民用水合作的集體均衡模型

用水戶效用最大化問題的函數表達為：

(2)

預算約束為：

(3)

綜合式(2)、(3)，構建拉格朗日函數：

效用最大化的一階條件為：

(4)

(5)

式(4)n個等式相加得：

(6)

綜合式(5)、(6)，得：

(7)

式(7)說明，用水合作集體均衡存在的前提條件是：用水私人供給及合作供給的邊際替代率之和的比值，與兩種產品的價格比值相等。

結合式(1)、(7)，得：

(8)

從式(8)可得到結論3：用水合作的集體均衡效用要大于個體均衡效用。

2.2 公共政策視角下政府制度創新路徑

基于結論1和結論2，農民難以實現用水合作。但是，基于結論3，農民用水合作的集體均衡效用大于個體均衡效用，社會總體福利將會增加。因此，政府存在制度創新的激勵，公共政策視角下政府制度創新路徑具體表現為：

(1)降低農民用水合作的交易成本。個體追求自身效用最大化，用水合作過程中，存在談判時間長，反復次數多等問題，導致交易費用居高不下。解決辦法就是，政府通過引導、支持農民組織化建設，由用水合作組織來統一協調合作灌溉中存在的問題，從而達到降低用水合作交易成本的目的。

(2)減少“搭便車”行為。針對農民用水合作組織的運行機制而言，政府需要借鑒當地用水合作的傳統，創新制度設計，解決監督問題，減少“搭便車”行為，達到自我激勵的效果，促進用水合作。

(3)確保合作收益的實現。在農民合作過程中，政府需要給予一定的政策優惠，確保甚至有所提高農民用水合作的收益水平，促進用水合作的實現。

2.3 基于政府制度創新路徑的策略選擇

基于以上創新路徑，政府的策略選擇體現在以下幾個方面。

(1)降低用水合作的交易成本策略----組建農民用水合作組織。農民用水合作組織的主體包括農戶、新型農業經營主體等各類農村水利服務的提供者、利用者、管理者，用水合作組織能夠減少相互間的談判次數，節約協商時間，降低用水的交易成本，同時，新型農業經營主體對農田水利設施保障程度、組織化和專業化都有較高要求，這也倒逼政府在農民用水合作方面的制度創新。

制度創新需因地制宜，避免“一刀切”式的政策執行策略。其一，對于傳統的自發型農民用水戶合作，需要尊重并支持其合作文化。其二，對于合作文化或合作資源缺乏的農村社區，可以通過制度創新，積極引導外部資源進入該社區，共同促進農民用水合作的形成。其三，各級政府要創新公共服務方式，幫助農民用水合作組織做好水利規劃、資金管理、灌溉技術指導、制度建設、培訓等各項服務工作，提高農民的管理水平，引導組織走向自主管理。

(2)減少“搭便車”行為策略----探索產權改革。制度是農民用水合作組織運行的保障，這就要求政府避免形式主義，提高制度創新與非正式制度的融合度，探索產權改革，有效解決“搭便車”問題，推動農民用水合作。

公共政策視角下的產權創新主要體現為小型農田水利的所有權、使用權和管理權。一般而言，小型農田水利的產權的制度設計需要解決以下幾個問題：其一，明確現有的工程設施的所有權；其二，工程設施的使用權順利轉移給農民用水合作組織；其三，水費的收繳及管理，能夠服務于用水合作組織，以保障其正常運行。

(3)提高合作收益策略----創新投入機制，增加資金投入。農田水利具有準公共物品性質，基于公共政策的視角，政府需要創新投入機制，通過公共政策引導，多方解決資金問題，提高用水合作收益。

現行的“以工代賑”、“民辦公助”、“以獎代補”等制度創新，有效引導了社會資金進入農田水利領域，減少了“搭便車”行為。進一步，政府還要加大公共政策的制度創新力度，改變以前僅僅資金、人員投入的單一模式，可以探索一條新的路徑，通過稅收、金融、就業等優惠政策的引導，搭建一個農田水利治理平臺，鼓勵企業、非營利組織、個人等不同主體更多的投入，參與農田水利建設和管理，從根本上解決資金投入問題，促進農民用水合作的實現。

需要強調的是，基于公共利益理念，要求政府在制度創新過程中，杜絕偽創新，盡量避免政府自身利益對公共利益的侵蝕，努力實現制度創新與公共利益的對接。

3 用水合作制度創新路徑數值示例

以表1個體均衡下農民用水合作囚徒困境為起點，以政府制度創新的3個策略選擇作為影響因子，刻畫農民用水從不合作到合作的路徑。

(1)政府積極引導并支持農民用水合作組織的建立，降低合作交易成本。顯然，組織內的協商成本，低于個體之間的反復協商成本。假設在表1支付的基礎上，農民用水合作組織的建立，使合作的交易成本降低了2個單位，即由6個單位降為4個單位，博弈支付第一次改變，相應的博弈模型支付矩陣表為表2所示。

表2 政府支持下農民合作維護水渠支付矩陣

因為收益值的改變，該博弈將呈現新的策略選擇。使用箭頭法求解，可得(8，4)、(4，8)為納什均衡解。也就是說，個體農民用水戶的合作邏輯是，當對方選擇合作策略時，自己最佳策略是不合作，假如對方選擇不合作策略時，自己最佳策略是合作。雖然還沒有真正形成(合作，合作)的集體行動，但也呈現出新路徑。通過對此混合博弈求解，可得農民用水戶以1/3的概率選擇合作，以2/3的概率選擇不合作。也就是說，用水合作交易成本的降低，促使部分農民用水戶選擇合作策略，提高了社會福利，這是制度創新的初始路徑。

(2)探索農田水利產權改革，降低制度甄別成本，減少“搭便車”行為。回到表2收益矩陣，政府通過提高制度創新與非正式制度的融合度，鼓勵合作的多樣性，探索產權改革，這些制度創新更好地甄別出“搭便車”者，從而增加了“搭便車”行為的成本。假設其他條件不變，選擇“搭便車”的不合作策略將增加1個單位的成本，其收益由8減少到7個單位。博弈支付第二次改變，相應的博弈模型支付矩陣如表3，通過對此混合博弈求解，可得用水戶以1/2的概率選擇合作，以1/2的概率選擇不合作。也就是說，更多的用水戶選擇合作策略。

表3 政府支持下農民合作維護水渠支付矩陣

(3)創新投入機制，增加資金供給，確保用水合作收益。政府通過農田水利治理平臺建設，持續加強政策及資金支持力度，鼓勵社會群體參與農田水利建設，分攤制度創新成本，增加用水合作收益。假設其他條件不變，用水合作收益將增加2個單位的成本，同時，合作收益的提高對“搭便車”者形成擠出效應，其收益假定依然維持7個單位。博弈支付第三次改變，相應的支付矩陣如表4，因為收益值的改變，該博弈將呈現新的策略選擇。使用箭頭法求解此博弈，可得(8，8)為納什均衡解。(合作，合作)、(合作，合作)為納什均衡組合，用水戶選擇用水合作策略。

表4 用水戶參與下農民合作維護水渠支付矩陣

綜上，公共政策視角下，在組建農民用水合作組織、推動農田水利產權改革、創新投入機制等方面，政府通過綜合統籌制度創新路徑，最終促進農民用水合作的實現。

4 結 語

農田水利治理是一個世界性問題，個體農民用水戶難以實現水利灌溉合作。但是，用水合作的集體均衡效用要大于個體均衡效用，以社會福利最大化為目標的政府，存在制度創新的激勵。政府制度創新路徑的邏輯體現為：首先，降低農民用水合作的交易成本；其次，減少“搭便車”行為；第三，確保用水戶合作收益的實現。

據此，政府需要綜合統籌制度創新。首先，積極引導農民用水戶組建用水合作組織，從而有效降低用水的合作交易成本。其次，多方面、多層次積極探索農田水利建設的產權改革，降低制度甄別成本，減少“搭便車”行為。第三，構建農田水利治理平臺，鼓勵社會群體參與農田水利建設，增加農田水利建設的資金供給，確保用水合作收益，最終促進農民用水合作的達成，實現農田水利治理的可持續發展。