我國政府綜合財務報告分析應用體系構建的研究綜述

■/ 萬 敏

一、引言

2014 年12 月，國務院批轉的財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（簡稱《改革方案》）提出了建立健全政府會計核算體系、政府財務報告體系、政府財務報告審計和公開機制、政府財務報告分析應用體系等四大改革任務，從“過程管理、結果管理、監督管理、決策管理”四大視角，提出了政府會計制度改革的總體路線。雖然《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2018〕30號）和《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2018〕29 號）已經開始實施，并在部分省份和地區開展了試編工作，但我國政府財務報告分析應用體系的構建在理論和實踐上積累的經驗都還很少。因此，進一步深化對我國政府財務報告分析應用體系的研究，其意義在于：第一，分析政府財務現狀及變化的趨勢、政府的運行效率以及評價中長期發展的能力，為政府預算以及宏觀經濟決策提供理論基礎；第二，考核地方政府績效、開展地方政府信用評級、評估預警地方債務風險；第三，反映政府受托責任的履行情況，滿足政府財務報告信息使用者的需求，以供其做出正確的判斷和決策。

二、基于權責發生制下政府綜合財務報告構成角度的研究

（一）政府財務報告的構成

《政府財務報告編制辦法（試行）》（財庫[2015]212號）指出，政府財務報告由政府部門財務報告和政府綜合財務報告組成。其中，政府部門財務報告應包含財務分析，具體體現為資產負債狀況分析、運行情況分析和相關指標變化情況及趨勢分析。而政府綜合財務報告應包含財政經濟分析和政府財政財務管理情況。財政經濟分析具體表現為財務狀況分析、運行情況分析和財政中長期可持續性分析。政府財政財務管理情況則表現為政府財政財務管理的措施及取得成效等方面。

（二）從政府綜合財務報告的財政經濟分析角度進行分析

在指標體系的構建上，《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》（以下簡稱“指南”）（財庫〔2018〕30號）和海南省財政廳課題組的研究（2016）思路一致，從財務狀況分析、運行情況分析和財政中長期可持續性分析三個角度出發。在財務狀況分析方面，《指南》中一共設置了10 個指標，這些指標都是從政府的短期和長期償債能力角度進行分析的，目的在于防范政府債務風險，但指標缺少分類，分析的角度不夠全面。

海南省財政廳課題組（2016）從資產質量、債務質量和凈資產質量三個角度設置了指標。在運行情況分析指標上，海南省財政廳課題組（2016）從收入、費用、收入費用配比分析以及政府當期盈余與預算結余的差異等四個角度設置指標。與《指南》相比，指標類似，但分類更為明確。此外，還選擇了分析收入和費用項目的比重去分析收入和費用質量；在中長期可持續性分析指標上，二者均使用了稅收彈性和負債率兩個指標。海南省財政廳課題組（2016）從收入費用以及債務的可持續性兩個角度分析，更多地用趨勢分析的指標探討可持續性。從這兩類指標體系的構建結果來看，《指南》中的指標，海南省財政廳課題組（2016）都采用了，但海南省財政廳課題組（2016）構建的體系更加龐大，在指標的分類上更加系統和細化。此外，在運行情況分析和中長期可持續性分析上增加了比重分析和趨勢分析等指標，數據均來源于當期和歷史期間的報表信息，可獲得性比較強。苑雪芳（2017）從財政長期可持續性的角度，構建了財政長期可持續性評價模型，并從財務情況、收入穩定性、支出剛性、資金儲備能力和固定狀態等方面重點探討了衡量財務因素的分析指標，明確給出了指標的計算公式、具體含義以及參考值。該研究僅從財政長期可持續性角度進行評價，雖然指標的分類明確，但從具體的指標來看，與《指南》以及海南省財政廳課題組（2016）設置的衡量其他方面能力的指標存在交叉重復的現象。

基于政府綜合財務報告構成要素中的財政經濟分析角度進行分析，就目前設置的指標來看，已經很全面了。但是在如何對指標進行準確地分類，如何通過指標準確地反映政府的某項能力方面，各研究結果的觀點尚未統一。

三、基于政府綜合財務報告信息使用者角度的研究

（一）信息使用者的構成

政府財務報告的目標是向財務報告使用者提供與政府的財務狀況、運行情況（含運行成本）和現金流量等有關信息。因此有些學者基于政府財務報告的目標，從政府會計信息使用者需求的角度出發進行了研究。如肖鵬和冉夢雅（2015）將信息需求者分為了立法及監督機構、資源提供者、其他政府和國際組織或機構、中介機構和財務分析師、內部管理者五類，并闡述了需求方所關注的信息需求及質量標準。路軍偉（2015）基于我國國情，將政府信息使用者分為了內部管理者、上級主管部門、上級政府、廣大人民群眾、各級人民代表大會及其代表、地方政府債券的投資人、信貸提供者、新聞媒體、評估機構、倡議者組織、經濟/財務分析師等。安豐琳，周詠梅（2016）對我國政府會計信息使用者及其需求進行界定和分析，將政府會計信息使用者劃分為最終使用者與代理使用者兩大類，認為基于政府會計信息使用者需求構建政府綜合財務報告分析體系，能促進信息使用者做出正確的評價和決策。

（二）基于信息使用者需求的指標體系構建

廣東省財政廳課題組（2016）以問答的形式解讀了政府綜合財務報告的信息使用者以及具體信息需求。將信息使用者分為了各級人大、各級政府、政府債券購買者、納稅人、社會公眾、相關評估評級機構等，從財務穩健性、資金績效性、服務能力、跨期公平性、調控能力等五個角度設置指標。該研究最重要的貢獻在于，將資產按功能明確地分為投資類、服務類、運轉類和保管類四類。姜宏青等（2017）構建了以報告為數據支撐，以國家治理、績效評價和財政透明等為理論基礎，滿足核心需求者、中間需求者和松散需求者財務信息需求的政府財務報告分析體系。該指標體系信息需求者分類明確，分析角度全面，將預算分析和財務分析相結合，該分析體系的構建，搭建了對財務報告信息進行分析的框架，很多數據屬于表外信息，數據量大且獲取成本較高。此外，該體系缺少具體的財務指標的分析，分析結果的可比性不是很明顯。宋達飛，叢樹海等（2019）將政府綜合財務報告的信息使用者分為社會公眾和利益相關者兩大主體。根據二者的核心信息需求，從宏觀交易成本和收益的平衡性、政府財務狀況平衡分析兩個角度構建了指標體系。由于政府財務報告的編制才剛剛起步，有些信息的披露還不夠全面和完善，因此，在對有些指標進行分析時，在數據的獲取上，還存在一些困難，需要通過不斷完善政府財務報告來實現。

政府財務報告的信息使用者是誰，信息使用者有哪些信息需求，可以通過哪些指標來滿足信息使用者的信息需求，是構建政府綜合財務報告體系的理論基礎和依據。對報告要素進行準確分類，完善政府財務報告信息，實現預算分析和財務分析的結合，能讓信息使用者作出更準確的評價和判斷。

四、基于政府償債能力分析角度的研究

（一）從預算報表的角度進行分析

張曾蓮（2011）構建了在考慮社會經濟環境因素的情況下評價地方政府財務狀況的模型。該模型從財務狀況的要素出發，從現金償付能力、預算償付能力和服務水平償付能力三個角度構建財務狀況指標。從財務狀況的分析指標來看，都是基于預算報表所設置的指標，并沒有從資產、負債、收入、費用等財務報告的指標角度進行設置和分析。該模型的建立僅適用于預算報表上所顯示的流量信息，而非資產負債表等反映的存量信息。

（二）從財務報表的角度進行分析

《指南》在財務狀況分析部分設置了10個指標，但這些指標大部分都是從償債能力分析的視角展開的。陳穗紅等（2015）從對政府資產負債表信息進行分析的角度，分析了我國地方政府資產特點，將它們分為了與償債能力相關性較強、中等和較小的三類資產，設置了評價地方政府償債能力的多個指標，并對指標的重要性進行了分類。刁偉濤等（2017）從經濟發展狀況、財政運行狀況、舉借債務狀況和金融信貸狀況等四個角度設置了地方政府償債能力量化指標體系。這些指標體系大都運用當年總人口、當年GDP作為分分母，其中還有很多分子對應指標的數據屬于表外數據，需要通過年鑒來獲得，工作量特別大。

學者們的研究各有側重，但不管是基于預算報表還是基于財務報表的分析，都在追求對報表進行更準確地評價。

五、基于權責發生制下政府部門財務報告角度的研究

目前鮮有文獻從政府部門財務報告的角度出發設置指標。海南省財政國庫支付局課題組（2018）從部門單位的資產管理能力、償債能力和風險防控能力、成本費用合理控制和未來可持續發展等四個方面設置了指標。《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2018〕29號）要求從政府部門資產負債狀況、政府部門運行情況和政府部門財務管理情況等角度進行財務分析，更多的是從重要項目的結構、比重、變化趨勢等角度進行分析。和政府綜合財務報告分析的不同在于，首先，分析的主體是政府部門單位。其次，在指標的設置上更加簡化，《指南》只選取了6個指標，而這些指標在政府綜合財務報告分析指南中也都涵蓋了。從兩大《指南》的分析思路來看，政府綜合財務報告的分析強調多維度全方位的指標分析，而政府部門財務報告則更多采用比較分析和趨勢分析。

六、結論及建議

國內學者對于政府財務報告分析應用體系的研究基本都是基于以權責發生制為基礎的政府財務報告展開的，研究主要集中在政府綜合財務報告的構成、信息使用者、政府償債能力和部門財務報告等方面。現有研究的不足在于：第一，雖然已有的研究設置的指標很多，但這些指標的分類不夠準確，就財務狀況設置的指標而言，大部分都是從償債能力角度去分析的，指標數量較多，有些并沒有體現重要性原則。在政府不同能力的衡量上指標存在重復和交叉的現象；第二，用比率分析法設置指標，在分析結果上，缺乏參考值作為比較的依據，降低了可比性；第三，權責發生制在政府會計上得到運用以后，完全依據財務報表進行分析，忽略了預算報表信息在政府某些能力分析上的重要性。第四，學者們對政府財務報告分析應用體系的研究基本著眼于政府綜合財務報告而忽略了政府部門財務報告。

基于以上研究的不足，本文提出以下建議：

第一，在構建分析應用體系時，首先必須確定指標設計的原則，如重要性、可比性、可理解性等原則，這樣可以用更精確的指標衡量更精確的能力。在對政府財務報告進行分析時，可參照企業財務報告的分析方法和指標，但是考慮到具體會計要素的構成存在差異，因此應對財務報表要素進行明確分類，用修正的財務指標去衡量政府的各項能力。

第二，考慮到不同的政府部門單位所從事的工作性質不同，在財務報告各要素的構成上存在差異。因此，應在廣泛深入地開展以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告編制和財務指標分析應用的基礎上，以平均值為依據，設置指標的參考值，提高指標分析的可比性。

第三，政府會計分為預算會計和財務會計，對政府運行情況和中長期可持續性的分析，不能只局限于對財務報表的分析，應將財務報表和預算報表分析相結合，存量和流量信息分析同步，同時還要運用財政數據等表外數據，全面監測政府的財務狀況。

第四，政府財務報告包括政府綜合財務報告和政府部門財務報告。在分析應用體系的構建上，應構建兩套體系；在分析的角度和指標的選擇上，應根據兩類財務報告各自的特點，各有側重。