政府會計在地方政府債務風險防控中的長效作用機制

●韓曉明

防范化解重大風險是我國三大攻堅戰(zhàn)之首。2019年《政府工作報告》多次提到“債務風險”和“財政風險”，明確指出 “防范化解重大風險要強化底線思維，堅持結(jié)構性去杠桿，防范金融市場異常波動，穩(wěn)妥處理地方政府債務風險，防控輸入性風險”。財政部2019年繼續(xù)支持打好三大攻堅戰(zhàn)的重點工作之一是 “大幅增加地方政府專項債券，嚴格控制地方政府隱性債務，有效防范化解地方債務風險，管控財政金融風險。”當前，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，地方政府債務風險已經(jīng)成為經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展的痛點、難點，關注地方政府債務風險，加強債務風險管理，具有重要性、全局性和緊迫性。

截至2019年4月末，全國地方政府債務余額196794億元，其中，一般債務115742億元，專項債務81052億元，政府債券193643億元，非政府債券形式存量政府債務3151億元，較2018年16.61萬億的總額有所增長。近幾年來，我國政府債務呈現(xiàn)連續(xù)增長趨勢，每年增加約3～4萬億元。地方政府債務壓力日益增大，風險防控問題不斷凸顯。

更為嚴重的是，這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)所反映的僅是納入政府債務管理體系的債務，通常稱為顯性債務，還有更大一塊地方政府債務并未納入該統(tǒng)計范疇，統(tǒng)稱為隱性債務。據(jù)估計，隱性債務的總量要遠高于顯性債務，但是，隱性債務的真實規(guī)模到底有多大，目前并沒有明確的數(shù)據(jù)，這就為政府進行宏觀債務風險管理帶來了極大的難度和潛在的隱患。2018年，中共中央國務院下發(fā)了《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，要求地方政府積極推動防范化解政府性債務風險工作，大力推進政府性債務管理改革，將防范化解地方政府債務風險作為重大政治責任，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險的底線，摸清底數(shù)、壓實責任、分類施策，堅決把防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)打好打贏。

政策頻出，效果明顯。同時也要看到，地方政府債務風險防控是一個需要各方密切配合的工作，在當前化解和防范債務風險工作中多采用各類政策措施，注重行政命令的貫徹執(zhí)行，這些措施能夠在短期內(nèi)發(fā)揮明顯的作用并取得積極效果，但是如果不從根本上改變債務的形成機制、反映機制和管理機制，對于債務特別是隱性債務的風險控制就很難找到“抓手”，行政政策的執(zhí)行效果就會不斷打折扣，事半功倍。因此，建立一套科學、完善、動態(tài)調(diào)整的全過程債務管理系統(tǒng)就成為當務之急，政府會計在這個過程中能夠夯實信息基礎，發(fā)揮積極作用。

一、地方政府債務及其風險分析

（一）地方政府債務：顯性債務與隱性債務

政府債務，亦稱公債，是指政府在國內(nèi)外發(fā)行的債券，以及向外國政府和銀行借款所形成的政府債務，其實質(zhì)是政府憑借自身信譽，按照有償原則與債權人之間建立信用關系，以此籌集財政資金的一種行為，是政府調(diào)度社會資金，彌補財政赤字，調(diào)控經(jīng)濟運行的一種特殊分配方式。政府債務分為中央政府債務和地方政府債務。地方公債，是由地方政府發(fā)行和償還的債務，債務收入列入地方預算，由地方政府安排使用，還本付息也由地方政府承擔。根據(jù)2015年起實施的新《預算法》規(guī)定，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準①。2014年發(fā)布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》也明確規(guī)定，地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額②。

上述地方債務，是納入統(tǒng)一、規(guī)范的地方債管理系統(tǒng)的部分，也就是通常意義上的政府顯性債務，這部分債務全部由財政資金作為信用支持，未來統(tǒng)一由財政資金償還。與此相對應的，是廣泛存在的地方政府實際舉借的、未納入政府統(tǒng)一規(guī)范債務管理體系的債務，統(tǒng)稱為隱性債務。政府隱性債務的范圍較為寬泛，其實質(zhì)是地方政府在法定政府債務限額之外舉借，承諾以財政資金償還以及通過違法提供擔保、違規(guī)融資等方式取得的未來財政償還義務。

按照2018年審計署把地方政府隱性債務情況作為審計監(jiān)督重點內(nèi)容的工作部署，隱性債務具體指各級政府及其部門、融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等以非政府債券方式舉借 (包括各種融資方式)的，用于公益性項目的，最終需由財政性資金償還的債務，以及簽訂協(xié)議約定未來財政支出責任事項的金額。在實際操作過程中，隱性債務的判斷標準，是以2014年底進行的政府性債務清理數(shù)據(jù)為依據(jù)鎖定債務規(guī)模，此后只有發(fā)行地方政府債券才能計入地方政府債務的是顯性債務，2015年以后融資平臺、政府部門、事業(yè)單位新增的以非政府債券形式的舉債未計入地方債管理系統(tǒng)中的就屬于隱性債務，具體包括政府部門、事業(yè)單位的貸款、非標等融資，新興的政府購買服務、專項建設基金、政府投資基金形成的債務，以及地方政府通過融資平臺和PPP項目、產(chǎn)業(yè)基金等融資工具形成的債務等。對于PPP支出是否構成隱性債務，按照審計中的認定原則，合規(guī)的PPP不屬于隱性債務，違規(guī)的PPP則視為隱性債務。

（二）地方政府債務的風險突出表現(xiàn)為隱性債務風險

地方政府債務風險指地方政府債務的還本和付息風險，是一級政府不能通過合理籌集可用財力償還到期存量債務本息的不確定性。2015年起新增的政府債券信息和存量債務納入地方債管理系統(tǒng)，政府全面掌握其規(guī)模、利息率、期限結(jié)構等信息，可以預先進行財政資金合理安排，按期償還，因此風險基本可控。

本文所涉及的地方政府債務風險主要指隱性債務風險。根據(jù)隱性債務的來源，大致可以分為以下幾類：一是由地方政府部門和事業(yè)單位舉借，約定由財政資金償還的債務；二是由國有企業(yè)作為債務人舉借，約定由財政資金償還的債務；三是由國有企事業(yè)單位等作為債務人舉借，由地方政府提供擔保的債務；四是地方政府在設立各類政府性基金、開展PPP項目以及政府購買服務等過程中，通過回購本金、承諾保底收益等形式所形成的政府中長期支出事項。

這四類隱性債務的風險大小各不相同：第一類債務，通常有明確的借貸合同，債權債務人明確，納入部門和單位核算范圍進行日常管理和監(jiān)控，其風險是隱性債務中最小的，一般可控。第二類債務，由于舉借主體是企業(yè)，政府的管轄力度大大減弱，資金使用監(jiān)控難度大，發(fā)生違約風險的概率增加，但由于這類債務通常多用于政府安排的項目，在企業(yè)通常有較為規(guī)范的核算，因此風險在一定程度上可控。第三類債務，政府僅作為借款單位的擔保方，責任人不明確，也往往缺乏基本的管控措施，對債務資金使用的控制力度進一步減弱，甚至在發(fā)生債務違約時才意識到存在擔保事項，風險較大。第四類債務，涉及的資金往往數(shù)額巨大，舉債過程中需要透支多年的政府信用，會對政府中長期財力形成較大影響，而且這些項目持續(xù)時間長，不確定因素多，一旦出現(xiàn)風險就會產(chǎn)生極其負面的影響，甚至超出一級政府的可控范圍，因此，風險是幾類隱性債務中最大的。

（三）防控地方政府債務風險需要構建科學的信息體系

風險控制是一項管理技術，防控地方政府債務風險，需要科學合理地運用這項技術。通常，風險管理和控制是一個過程，主要包括四個環(huán)節(jié)：風險識別、風險評估、風險管理及其監(jiān)督評價。目前，納入地方債管理系統(tǒng)的顯性債務，信息全面完整，管理責任清晰，措施明確，能夠?qū)崿F(xiàn)較為完善的風險全過程管理。

對于隱性債務而言，這個風險全過程管理系統(tǒng)基本是缺失的，目前政府作出的各種努力，主要集中在兩個方面：一個是摸清底數(shù)，另一個是化解債務風險，即注重風險識別和風險管理兩個環(huán)節(jié)。這些努力的意義在于為進一步建立和完善隱性債務管理系統(tǒng)奠定了基礎，但是在實踐中，由于缺乏系統(tǒng)性、持續(xù)性安排，很多屬于一次性工作，遠沒有形成良性管理機制，存在很多弊端：首先是數(shù)據(jù)不全面，地方政府債務實際規(guī)模很難精準掌握；其次是數(shù)據(jù)更新困難，通常采用較多的一次性審查等手段雖然能夠取得階段性真實數(shù)據(jù)，但動態(tài)更新難度大；再次是日常管控基礎薄弱，統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在指標分類、口徑不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)可比性差等缺陷。上述問題導致地方政府債務管理難度較大，科學性不足，風險控制很難有精準抓手，迫切需要構建隱性債務風險管理信息體系③。

隱性債務風險管理信息體系涉及的內(nèi)容較多，其中，最為基本的內(nèi)容包括兩方面：一是信息反映系統(tǒng)，即梳理清楚隱性債務的基本情況，包括債務的規(guī)模、種類、結(jié)構、期限、債權債務主體等，對這些內(nèi)容信息的提取、匯總和分析是進行風險識別、風險評估的重要基礎；二是管理系統(tǒng)，即實施針對隱性債務的各類管理措施，包括限額管理、期限結(jié)構管理、政策執(zhí)行管理（例如43號文、87號文、50號等政策性文件）、風險預警等，對這些內(nèi)容信息的提取、匯總和分析是進行風險管理、監(jiān)督評價的重要基礎。

過去，建立這樣一套信息系統(tǒng)難度很大，工作很難有質(zhì)的突破，隨著政府會計改革的穩(wěn)步推進，隱性債務風險管理信息體系正在逐步具備實施基礎。

二、政府會計體系與政府財務報告體系

（一）我國的政府會計改革

2014年12月31日，國務院正式公開發(fā)布批轉(zhuǎn)財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發(fā)〔2014〕63 號）（以下簡稱《方案》），該《方案》闡述了建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的重要意義，指導思想、總體目標和基本原則，并明確提出了改革的主要任務、具體內(nèi)容、配套措施、實施步驟、組織保障等方面的要求。《方案》的發(fā)布，標志著我國的政府會計改革正式啟動。根據(jù)《方案》的要求，我國持續(xù)啟動了政府會計改革的各項任務，包括建立政府會計準則體系、政府會計制度、政府財務報告制度體系，編報政府部門財務報告和政府綜合財務報告等。隨著各項制度框架搭建工作基本完成，我國政府會計改革于2019年1月1日起正式在行政事業(yè)單位實施。

（二）《政府會計準則》體系與《政府會計制度》

自從2015年政府會計改革全面啟動后，我國相繼出臺多項政府會計準則，包括1項《基本準則》和8項具體準則，2017年10月，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》(財會〔2017〕25號)，對行政事業(yè)單位的會計核算進行了全面規(guī)范。《政府會計準則》體系與《政府會計制度》的出臺，為我國行政事業(yè)單位進行統(tǒng)一核算奠定了基礎，為我國科學、準確、完整地反映政府“家底”，提高決策效率和管理效率提供了基本數(shù)據(jù)，特別是為政府制定資產(chǎn)管理政策、債務管理政策提供了必要的條件。

《政府會計準則第8號——負債》規(guī)范了政府會計主體在負債核算方面的確認、計量和報告要求，為政府會計主體進行與負債相關的交易和事項的會計核算提出了基本要求。《負債》準則把政府會計主體的負債分為四大類：舉借債務、預收和預付款項、暫收性負債以及預計負債，并針對不同類型的負債提出了不同的核算要求和信息披露要求。

《政府會計制度》統(tǒng)一規(guī)范了政府會計主體進行會計核算的會計科目和會計報表，規(guī)范了各級政府、各部門、單位的會計核算，提高了政府會計信息的可靠性、全面性、相關性、可比性、及時性和可理解性，從源頭上為政府財務信息的合并反映搭建了框架，為提供信息準確完整的政府財務報告奠定了基礎。在此基礎上，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、防范財政風險等管理措施提供支持，促進政府管理水平提高和財政可持續(xù)發(fā)展。

（三）《政府財務報告》制度

政府財務報告，主要指權責發(fā)生制政府財務報告，是指反映各級、各類政府、部門和單位整體財務狀況、運行情況的規(guī)范化的綜合性報告。政府財務報告內(nèi)容主要包括資產(chǎn)負債表、收入費用表等財務報表和報表附注，以及以此為基礎進行的情況說明、管理分析等。政府財務報告制度是一系列政府財務報告制度的統(tǒng)稱，具體包括單位層面的財務報告制度、部門層面的財務報告制度以及政府層面的綜合財務報告制度。

建立政府綜合財務報告制度，目的是全面反映政府的資產(chǎn)、負債情況和收入、費用情況，把政府財政、經(jīng)濟資源的存量管理和流量管理密切結(jié)合起來，實現(xiàn)對政府掌握的國民財富的使用情況的了解和監(jiān)督。政府綜合財務報告相關制度建立在權責發(fā)生制基礎上，包括構建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計準則體系，建立起包含各級各類行政事業(yè)單位以及部門、政府財務狀況信息的報表和報告系統(tǒng)，為政府決策、管理服務，為建立現(xiàn)代財政制度發(fā)揮基礎性作用。

三、政府會計對地方政府債務的反映及其管控發(fā)力點

自2019年1月1日起正式實施的 《政府會計準則》和《政府會計制度》，將對地方債務風險管理產(chǎn)生積極的影響，推動其逐步實現(xiàn)規(guī)范化、科學化和制度化。《政府會計準則》和《政府會計制度》在行政事業(yè)單位全面實施，能夠為政府運行和管理提供基礎性數(shù)據(jù)，將從根本上扭轉(zhuǎn)我國預算資金管理過程中長期存在的“重預算管理，輕財務管理”的局面，實現(xiàn)對預算資金使用的全過程、可持續(xù)反映，特別是對于歷年財政資金所形成的存量資產(chǎn)以及相應負債進行全面反映，不僅有助于實現(xiàn)政府對“家底”的準確掌握，更能從根本上改善政府會計信息的內(nèi)容和質(zhì)量④，建立起發(fā)揮政府會計信息作用的新體系，這對于提升我國政府資產(chǎn)、負債管理水平具有十分重要的意義。

（一）會計“負債”與政府“債務”辨析

無論從內(nèi)容還是從形式看，政府“債務”與會計“負債”都是兩個差異很大的概念。負債是會計學的概念，是指政府會計主體過去的經(jīng)濟業(yè)務或者事項形成的，預期會導致經(jīng)濟資源流出政府會計主體的現(xiàn)時義務。其中，現(xiàn)時義務指政府會計主體在現(xiàn)行條件下已承擔的義務，未來發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務或者事項形成的義務不屬于現(xiàn)時義務，不應當確認為負債。而政府債務是特指政府在國內(nèi)外發(fā)行的債券以及向外國政府和銀行借款所形成的政府債務⑤。二者的主要差別如下：

一是責任主體不同。負債是政府會計主體的各項需要進行會計核算并在財務報表中加以反映的支出責任，既包括短期責任，也包括長期責任，其責任主體范圍通常是具體的單位、部門或政府等行政范疇。債務特指政府層面的通過發(fā)行債券或舉借外債而產(chǎn)生的支出責任，通常是長期責任，責任主體是各級政府。

二是兩者所包含內(nèi)容的對應關系不同。根據(jù)《政府會計準則第8號——負債》的規(guī)定，政府會計主體的負債分為四大類：舉借債務、預收和預付款項、暫收性負債以及預計負債，這些負債根據(jù)支出時間的長短又分為流動負債和非流動負債。政府債務分類方法多樣，與管理相關的最主要的分類是劃分為顯性債務和隱性債務。依據(jù)前文的劃分標準，政府會計負債所包含的債務內(nèi)容依據(jù)政府財務報告層級的不同而不同：在單位和部門財務報告層面，會計負債包含的內(nèi)容都屬于隱性債務，在政府財務報告層面，由《總預算會計》核算的負債屬于顯性債務，由部門合并報表所反映的則為隱性債務。

三是反映形式不同。政府會計主體的負債通過會計科目反映，主要包括短期借款、長期借款、長期應付款、預計負債等單位部門層面的科目，以及應付短期政府債券、應付長期政府債券以及應付轉(zhuǎn)貸款等政府層面的科目。政府債務則以長短期債券、各類政府基金、城投債、企業(yè)債、PPP債務、企事業(yè)單位債務等形式存在和反映。

但是，無論差異多大，二者從何種角度進行分類反映，政府“債務”與會計“負債”具有一個根本的共同點，就是都是對政府債務的反映，在本質(zhì)上具有一致性。

（二）會計“負債”與地方政府債務的對應關系分析

地方政府債務包括顯性債務和隱性債務，這些債務在政府會計中是如何反映的？如前所述，單位和部門層面的會計“負債”反映的是當前口徑的隱性債務，政府層面的會計“負債”既反映當前口徑的顯性債務，也反映一部分隱性債務（就是單位和部門層面的部分）。

單位層面和部門層面的負債項目均反映政府隱性債務，具體包括：（1）短期借款，反映政府部門借入的期限在1年內(nèi)（含1年）的各種借款期末余額。（2）長期借款，反映政府部門承擔的償還期限超過1年的借入款項。（3）長期應付款，反映政府部門承擔的償付期限超過1年的應付款項。（4）受托代理負債，反映政府部門接受委托，取得受托管理資產(chǎn)而形成負債的期末余額。（5）預計負債，是政府會計主體負有支付責任的、由過去的經(jīng)濟業(yè)務或者事項形成的，其結(jié)果須由某些未來事項的發(fā)生或不發(fā)生才能決定的不確定事項。政府會計主體常見的或有事項主要包括：未決訴訟或未決仲裁、對外國政府或國際經(jīng)濟組織的貸款擔保、承諾（補貼、代償）、自然災害或公共事件的救助等⑥。（6）其他負債，反映政府承擔的其他負債的期末余額。

政府層面（包含本級和行政區(qū)）的合并報表負債項目除了包含全部單位和部門層面的隱性債務之外，還包括下列顯性債務：（1）應付短期政府債券，反映政府尚未償還的發(fā)行期限不超過1年（含1年）的政府債券本金期末余額。（2）應付長期政府債券，反映政府承擔的償還期限超過1年的長期政府債券的本金余額及到期一次還本付息的長期政府債券的應付利息余額。（3）應付轉(zhuǎn)貸款，反映政府承擔的償還期限超過1年的地方政府債券轉(zhuǎn)貸款和主權外債轉(zhuǎn)貸款的本金的期末余額。

需要強調(diào)的是，政府隱性債務的很大一部分是不能通過政府會計主體“負債”反映出來的，主要包括政府的歷史遺留問題和欠賬、政府和社會資本合作（PPP）項目舉借的債務，政府購買服務發(fā)生的債務、通過企業(yè)舉借的債務、政府性基金以及一些資管計劃等，這些債務只能通過其他方式加以反映。

（三）會計“負債”與地方政府債務之間的差異需要彌合

具體看，會計“負債”與地方政府債務之間的差異包括以下方面：

首先是城投債。城投債，又稱“準市政債”，通常是以地方投融資平臺作為發(fā)行主體，公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，多用于地方基礎設施建設或公益性項目。從承銷商到投資者，參與債券發(fā)行環(huán)節(jié)的人，都將其視為當?shù)卣l(fā)債。地方政府通過融資平臺公司發(fā)生的城投債，形式上屬于企業(yè)債務性質(zhì)，不納入行政事業(yè)單位會計核算范圍，因而不能通過政府會計數(shù)據(jù)加以反映，是形成差異的部分，需要通過其他方式進行反映和管理。

其次是企業(yè)債和債務。包括以企業(yè)名義發(fā)行的各類債券、長短期借款、金融票據(jù)、融資租賃產(chǎn)生的應付款等，政府在不同程度上會對這些資金加以支配，并最終用財政資金加以償付。這些債務屬于企業(yè)債務，不能納入行政事業(yè)單位會計核算范圍，也是形成差異的部分，需要采取針對性手段加以管理。

再次是以產(chǎn)業(yè)投資基金、專項建設基金、城市建設基金等形式存在的各類政府性基金。這些基金有專門的基金管理公司或資產(chǎn)管理公司進行資金投放和管理，也不能納入行政事業(yè)單位會計核算范圍，是形成差異的部分，需要采取專門措施加以管理。

還有近年來發(fā)展勢頭迅猛的PPP項目形成的債務、政府采購服務形成的債務等，雖然從實質(zhì)上看，這些債務應當納入政府會計核算范圍加以核算，但由于操作不規(guī)范，事實上也有相當一部分并未納入行政事業(yè)單位會計核算范圍，形成隱性債務，需要采取專門措施加以管理。

這些項目產(chǎn)生了會計“負債”與地方政府債務之間的差異，也帶來了較大的管控風險，如何準確識別、評估這些方面的風險并采取具有針對性的防范措施，是防控地方政府債務風險的重點任務和關鍵環(huán)節(jié)。

四、構建基于政府會計信息的地方政府債務風險防控機制

建立在政府會計信息基礎上的地方政府債務風險防控體系是一種長效機制。一方面，這一體系能夠?qū)崿F(xiàn)對納入政府會計核算范圍的所有信息、隱性債務進行綜合反映，做到把握全局；另一方面，通過規(guī)范的會計核算，該體系能夠?qū)崿F(xiàn)對債務風險的實時監(jiān)控和規(guī)范化管理，通過進行動態(tài)跟蹤，降低風險，減少不確定性。建立依托政府會計信息的地方政府債務風險防控體系，主要可以從以下幾方面入手：

（一）全面梳理政府單位債務，分類施策，精準管理

根據(jù)《政府會計準則》和《政府會計制度》的要求，行政事業(yè)單位的各項債務都應當納入會計核算體系，實現(xiàn)行政事業(yè)單位債務全覆蓋。特別是，針對社會上熱切關注的部分政府隱性債務，根據(jù)規(guī)定還可以通過“預計負債”科目進行反映。在實施會計改革的過程中，首先需要全面梳理政府單位債務，納入核算體系，并明確管理責任，以全面反映單位的債務情況。

政府會計全面核算符合負債確認條件的債務，能夠?qū)崿F(xiàn)對債務數(shù)據(jù)的統(tǒng)一、及時、動態(tài)、明細反映，保證了納入政府會計核算的債務在核算口徑上具有一致性、可比性，保證了債務管理的基礎信息可比較、可合并，進而可分析、可決策。會計核算作為一種持續(xù)性、規(guī)范化的反映機制，對于每一項債務的動態(tài)變化過程都要進行充分反映，包括發(fā)生新的債務、償還舊的債務、歸集和償還債務利息等，同時，政府會計的明細核算可以針對每一類、每一筆債務進行，全過程反映債務的信息，這就能夠提供完整全面的基礎信息，并通過匯總、合并形成綜合債務信息，兼顧宏觀和微觀債務管理的需要，有助于實現(xiàn)債務的及時性管理和監(jiān)控，特別是為不同類型債務的專業(yè)化、精細化管理提供全面信息，這對于建立起債務風險管理的常規(guī)化、連續(xù)性機制，實現(xiàn)分類施策、精準管理是十分重要和必要的⑦。

（二）資產(chǎn)管理與債務管理相結(jié)合

地方政府債務管理具有綜合性，不是單純的“就債務論債務”的管理。政府債務細化到每一級政府、每一個單位時，往往與具體的項目或事項相對應，判斷債務風險的大小并依據(jù)其風險程度進行科學管控，不能只看債務本身，而是要基于具體的項目或事項，基于對應資產(chǎn)的實際情況進行針對性分析，這個過程只有通過政府財務會計信息才能較好地實現(xiàn)⑧。

政府會計改革的基本目標是建立起完善的政府財務報告制度，全面反映單位、部門和各級政府的財務和收支狀況，基于此，針對資產(chǎn)和負債的核算和報告進行了嚴格、細致的規(guī)定。在微觀的單位層面，資產(chǎn)和負債的信息反映能夠保障債務事項和資產(chǎn)管理的對接，有助于科學、合理判斷債務風險，并進行針對性風險管理。從宏觀政府層面看，微觀層面的資產(chǎn)和負債信息合并后能夠建立起與過去完全不同的信息體系，這些信息可穿透、可分類、可匯總，相應債務管理模式的科學化程度大大提高，管理效率改進，精準度提高，能夠?qū)崿F(xiàn)過去執(zhí)行預算會計條件下很難達到的管理水平。

（三）建立和完善基于政府會計報告的債務信息分析體系

依托政府財務會計提供的地方政府債務和資產(chǎn)相關聯(lián)的具體信息，可以進行關于債務種類、債務規(guī)模、債務期限結(jié)構、債務資金運用等方面情況的分析，在此基礎上，通過對這些信息進行必要的財務指標分析，可以掌握債務風險的實際情況、總體范圍、可控幅度和償還能力，并據(jù)此對未來進行預期，提出具體、合理的風險管理措施。

基于政府會計信息搭建債務信息分析體系，應當遵循以下原則：一是信息相關性原則，就是將與債務分析有關的各類信息進行梳理、匯總，這些信息既包括政府會計信息，也包括其他相關信息，如財政收支信息、債務規(guī)模結(jié)構信息、經(jīng)濟增長信息、政策信息等。二是指標穩(wěn)定性原則，地方政府債務分析評價結(jié)果會對地方政府的融資能力和融資成本產(chǎn)生重要影響，而且評價過程和結(jié)果會受到地區(qū)、政府層級等因素的影響，為了增強可比性，指標的確定應當具有穩(wěn)定性，口徑一致，計算方法統(tǒng)一。三是全面性原則，就是以政府會計信息為基礎，將其他未納入政府會計信息體系的債務信息也統(tǒng)一納入分析體系，以實現(xiàn)對債務的全面反映和分析，為政府從根本上管理和控制債務風險提供基礎性條件。

從內(nèi)容上看，基于政府會計信息搭建債務信息分析體系可以包括三大類指標：第一類是基于政府資產(chǎn)負債表的指標，如資產(chǎn)負債率、利息償還倍數(shù)、流動比率、速動比率等；第二類是債務信息指標，如債務種類及結(jié)構、債務規(guī)模、債務期限結(jié)構、利率水平等；第三類是債務與收支對比的指標，如債務與財政收入、財政支出對比的指標，債務與GDP對比的指標，債務與債務限額對比的指標等。這些指標的口徑和計算方法應當統(tǒng)一，持續(xù)反映地方政府債務情況及其風險。

（四）建立綜合債務報告制度，彌合“負債”與“債務”之間的差異

政府綜合財務報告中的負債信息包括全部的政府顯性債務和一部分隱性債務，這對于建立常規(guī)化的債務風險管理體系十分必要，但對于債務風險的全口徑管理要求而言還是不夠，因此，圍繞政府財務報告信息建立一套綜合反映政府全部顯性債務和隱性債務的債務風險管理體系，就需要建立一系列補充報告制度，實現(xiàn)地方政府債務風險的全過程、全口徑管理。這些制度嵌入日常管理過程中，定期報告相關信息，具體包括但不限于：（1）政府性基金報告制度。政府性基金主體多元化，但基金管理模式大體相同，對于這類債務，可以建立基金管理人為報告主體的報告制度，運用統(tǒng)一口徑對基金基本信息、運行信息、管理信息等內(nèi)容進行定期反映。（2）城投債報告制度。城投債的形式是企業(yè)債，但實質(zhì)是準政府債，因此，需要單獨報告，報告主體是地方融資平臺等債務舉借人，形式是統(tǒng)一口徑的定期報告和新增債務的即時報告。（3）PPP項目債務報告制度。PPP項目債務來源多樣，舉債條件各不相同，可以建立基于分類的統(tǒng)一報告，報告主體是項目公司或政府投資方。（4）企業(yè)債務報告制度。可以分為企業(yè)債和企業(yè)其他債務兩大類，分別進行報告。此外，對于政府購買服務形成的債務，也應當建立起規(guī)范的報告制度。

政府債務補充報告制度的建立難度很大，特別是城投債和企業(yè)債務報告制度，由于這兩類債務的政府與企業(yè)之間的界限并不清晰，而且隨著融資平臺和企業(yè)經(jīng)濟運行活動的開展，各類事項互相交織，要明確把屬于政府債務的部分分離出來，十分困難，因此，需要遵循循序漸進的原則逐步厘清，做到存量債務原則性劃分，增量債務嚴格管理，逐步實現(xiàn)債務信息常態(tài)化、規(guī)范化反映。

（五）立足“防”“控”，建立地方政府債務風險預警機制

《政府工作報告》提出“防控地方政府債務風險”的政策要求，這一思路應當包括“防”和“控”兩個方面的內(nèi)容，分別形成兩種債務管理思路：第一種針對增量債務，側(cè)重“防”風險，即事前預防，就是在舉借債務的決策過程中進行全面的風險評估，預防可能發(fā)生的較大風險；第二種針對存量債務，側(cè)重“控”風險，即事中管理，就是科學監(jiān)控債務資金的使用和償債基金的管理，通過科學、持續(xù)管控風險，壓縮風險產(chǎn)生的空間，使風險處于可控范圍之內(nèi)。

從“控”風險的角度分析債務風險的產(chǎn)生過程，可以發(fā)現(xiàn)債務風險的產(chǎn)生都會經(jīng)歷一個動態(tài)變化過程，在這個過程中風險逐步累積起來，最終在某一個時點爆發(fā)。因此，對于地方政府債務風險的管理，今后應當更多地關注過程管理，采用科學方法，建立并完善風險預警機制。■

注釋：

①參見 《中華人民共和國預算法》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2019 -01/07/content_2070252.htm。

②參見 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見 》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

③參見韓曉明 《防控地方債務風險，政府會計應有所為》，載《財政監(jiān)督》2019年第7期《支撐國家治理 財政大有可為——專家熱議兩會財稅熱點》，第18-19頁。

④同上。

⑤關于印發(fā)《政府會計準則第8號—負債》的通知，財會〔2018〕31 號.http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201811/t20181115_3069973.html.

⑥同上。

⑦參見韓曉明 《防控地方債務風險，政府會計應有所為》，載《財政監(jiān)督》2019年第7期《支撐國家治理 財政大有可為——專家熱議兩會財稅熱點》，第18-19頁。

⑧同上。