我國地方政府債務透明度問題研究

●溫來成 馬 昀

一、問題的提出

現階段，在我國地方政府債務管理中，存在諸多問題，其中，地方債務信息披露不充分，透明度不高，是亟待解決的問題之一。

（一）我國地方債務透明度不高，易引發預期不穩，亟需治理

當前在“穩中有變、變中有憂”的經濟大環境下，地方政府債務信息披露不充分，無論是對當前地方債務問題夸大或低估的言論，都可能使得市場做出“非理性”的反饋，這對我國當前厘清、化解地方債務問題，擺脫經濟下行困境，是十分不利的。通過提高地方債務透明度，補充和完善地方債務信息披露機制，規范地方隱性債務發布制度，以消弭公眾疑慮、穩定市場預期，是十分重要的。

（二）提高地方政府債務透明度，是強化各級人大監督，管控地方政府舉債融資風險的需要

依法監督地方政府債務風險，是各級人大的重要職責，目前各級人大對于地方債務的監督還有很多問題，重要原因之一，是由于地方政府披露的債務信息不夠全面、準確，存在著“重舉債融資”“輕資金使用”的特點，導致債務資金使用流向不夠明細，債務透明度不高、各級人大無法根據現有信息對政府地方債務的舉借和使用進行有效監督，監督職能無法充分發揮，甚至出現監督“走過場”的局面。要扭轉這種狀況，就需要提高地方政府債務管理的透明度。

（三）提高地方政府債務透明度，是接受社會監督、加強管理、防范債務風險的重要內容

除人大、審計、財政等立法和行政執法部門的專業監督外，公眾、投資者和社會輿論等社會監督，也是加強地方政府債務風險管理的重要力量。但目前地方政府債務相關信息的缺乏，使得公眾、企業和第三方機構無法對于地方政府債務風險進行獨立精準的判斷，弱化了公眾等社會主體對地方舉債行為的監督作用。因此，提高地方政府債務透明度，明確政府債務邊界，使得債務預算約束硬化，減少地方政府在債務方面違規操作的空間，構建“規范、透明和高效”的地方政府債務管理體系，是加強社會監督，有效防控地方政府債務風險的需要。

（四）提高地方政府債務透明度，是增強政府信用，規范政府債券市場管理的需要

信用是現代市場經濟制度發展的基石，而政府信用在社會信用體系建設中，具有示范、引領功能。提高地方政府債務透明度，增強政府信用，有利于增加本地居民消費、儲蓄等經濟行為的信心，同時，穩定了債券市場投資者的預期，反映了政府增強自身信用、塑造服務型政府的決心，有效契合了黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標”的要求。

二、我國地方債務透明度現狀

（一）顯性債務的透明度現狀

顯性債務，一般是指地方政府負有明確的償還責任的債務。2014年修訂《預算法》后，省級的政府可以發行地方政府債券融資，其限額由國務院批報請全國人大或人大常委會審批。

2015年發布的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》提出，各省級政府的債務限額指標，由財政部根據其債務風險、財力狀況并考慮宏觀綜合因素提出方案，報國務院批準后下達。各市縣政府的債務限額由其所在省級政府根據債務風險、財力狀況等因素統籌本地區建設投資需求提出，報省級政府批準后下達各市縣級政府。

2016年財政部相繼印發《地方政府一般債務預算管理辦法》和 《地方政府專項債務預算管理辦法》，分別對地方債務中的一般債務和專項債務的管理進行了針對性說明。在地方債務透明度方面，主要提出了以下幾點：第一，要加強地方政府債務管理信息化建設，一般和專項債務預算收支納入本級財政預算管理信息系統，同時一般和專項債務管理納入全國統一管理信息系統。第二，對于一般和專項債券的發行，省級財政部門應做好信息披露和信用評級等工作。具體而言，包括支出項目方案、償債計劃、資金來源等等。第三，向社會公開專項債務限額、余額、期限結構、使用、項目收支、償還等情況，主動接受監督。

財政部2018年12月20日發布 《地方政府債務信息公開辦法 （試行）》（以下簡稱 《辦法》），從2019年1月1日起實施?！掇k法》規定，地方政府債務信息包括預決算公開范圍的地方政府債務限額、余額等信息以及預決算公開范圍之外的地方政府債券發行、存續期、重大事項等相關信息；重大事項是指可能引起地方政府一般債券、專項債券投資價值發生增減變化，影響投資者合法權益的相關事項。《辦法》就公開原則、公開渠道、預決算公開、債券發行安排公開、新增一般債券發行公開、新增專項債券發行公開、再融資債券發行公開、一般債券存續期公開、專項債券存續期公開、違法違規情形公開、一般債券重大事項公開、專項債券重大事項公開、債券資金調整用途公開等事項作出規定。

（二）隱性債務的透明度現狀

目前，財政部等主管部門尚未明確隱性債務的具體范圍，一般是指政府負有一定救助責任的債務。其主要包括地方政府投融資平臺的債務、國有企業、事業單位的債務以及不規范的政府與社會資本合作項目（PPP）、政府投資基金所形成的隱性債務等。

2014年《預算法》修訂后，停止了投融資平臺為地方政府融資的功能，對其債務進行了甄別，一部分劃分為地方政府債務，一部分轉為企業債務，并要求地方政府投融資平臺轉型。2017年，財政部印發的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》指出，該類平臺公司應健全信息披露機制，并書面主動申明與政府融資職能脫鉤。金融機構在審核投融資平臺融資能力時應根據其財務水平和還款能力，地方政府不得違規為其進行擔保。

2015年以后，財政部門、審計部門沒有發布新的投融資平臺債務數據，也沒有繼續發布事業單位債務信息和擔保債務信息。目前只有投融資平臺發行企業債券、中期票據和短期融資券。據Wind統計，到2018年底，地方政府投融資平臺共發行城投債券88374萬億元，債券余額為76302萬億元。

目前財政主管部門已明確，規范的PPP項目政府支出責任，不是政府債務，而不規范的PPP項目有可能產生隱性債務。但數量是多少，也沒有準確統計。自2017年下半年以來，財政部PPP中心對不規范的PPP項目進行了退庫處理。據統計，2018年管理庫共清退項目2557個涉及投資額3萬億元；2018年，儲備清單項目有進有出，同比凈減少3316個、投資額2.8萬億元。2019年1月管理庫共清退項目12個涉及投資額115億元；儲備清單情況是，環比減少項目98個、投資額988億元。2019年2月管理庫共清退項目32個涉及投資額395億元；儲備清單情況是，環比減少項目93個、投資額1464億元；2019年3月管理庫共清退項目49個、涉及投資額835億元。管理庫項目執行情況：2019年一季度末管理庫項目累計8843個、投資額13.4萬億元。儲備清單情況是，累計儲備清單項目3734個、投資額4.3萬億元①。

此外，棚戶區改造、保障性住房建設等所形成的隱性債務，目前也沒有準確的統計。

（三）我國地方債務透明度存在的問題

如前所述，近年來，我國在地方政府債務管理透明度方面，已開展了多方面的工作，取得了一定成效。同時，還存在不少問題。

1、顯性債務透明度的問題。我國自2015年發行地方政府債券以來，充分利用國債發行基礎設施和發行經驗，市場化程度和透明度較高，但也有需要改進之處，主要包括：

（1）各省債務額度分配不夠透明，指標依據有待完善。2014年發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出了對地方債務規模進行限額管理，地方政府不得突破舉債限額，但是并未對地方政府債務限額額度的分配方法進行說明。2015年財政部發布的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》籠統指出，年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額）。各地方政府債務限額，由財政部在全國人大或其常委會批準的總限額內，根據債務風險、財力狀況等因素，并統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等提出方案，報國務院批準后下達各省級財政部門。2017年發布的文件《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》對地方政府新增限額的確定提供了可定量化的公式和指標依據，提出根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算新增債務限額。但計算公式中的地區風險系數、政府債務管理績效因素調整、地方申請因素調整等，仍較為模糊，存在人為調整的空間。

（2）各級地方政府債務信息披露不完整、債務資金使用信息缺乏。當前，各級地方政府在預決算、債券發行和政府審計報告中都披露一定的地方政府債務信息，但披露不夠全面、完整。省、市、縣、鄉（鎮）政府之間債務信息披露也存在較大差異。一般只涉及債務的基本數據，如債務收入、還本付息支出等，但對于債務存量總額、期限結構、利率，以及市場交易等情況，披露不充分，債務信息之間缺乏連續性。

同時，省以下的各級政府債務資金使用信息缺乏，這種重舉債融資、輕資金使用績效的現象，一方面，不利于上級政府了解下級政府債務的使用情況，進行調整和統籌，另一方面，信息透明度的缺乏，也會使得市場投資者望而卻步，加重社會公眾對于地方債務問題的焦慮情緒。

（3）專項債券項目信息披露不充分，難以滿足投資者選擇的需要，也不利于債務風險監管。與一般債券不同，專項債券管理要求與建設項目相對應，且要求項目收益和項目融資相平衡。但目前各地區發行債券只披露了項目的名稱，對項目的具體內容沒有詳細的說明，投資者也難以準確判斷項目風險，也就無法比較與選擇。

2、隱性債務透明度的問題。相對于顯性債務而言，我國的隱性債務透明度更低，問題更多，是目前地方政府債務風險管控的重點。

（1）隱性債務沒有統一界定。當前學界對隱性債務的涵蓋范圍依然沒有統一的意見。根據國際貨幣基金組織公布的 《政府財政統計手冊 (GFSM)》和《公共部門債務統計指引(PSDS)》，國際上認為，隱性或有負債不是來源于法律或合同約束，但是一旦出現某種條件或事件就容易識別，容易引發財政風險和財政脆弱性。世界銀行專家認為，政府隱性債務是指政府出于道義上的責任需要救助的債務。

對于我國隱性債務的范圍，目前，學術界普遍認為，地方融資平臺債務、國有企業、事業單位債務、棚戶區改造項目債務、保障房項目債務、社會保障缺口等，屬于隱性債務范疇，但是對于其他領域的債務，例如地方國企的債務、PPP項目中政府付費、地方金融機構的不良資產等，則存在不同看法。在缺乏明確界定的情況下，旨在化解隱性債務的措施的有效性、針對性都大打折扣。

（2）隱性債務信息缺乏整合、發布制度。由于隱性債務沒有統一的界定和統計，政府主管部門缺乏統一的發布平臺，以對隱性債務規模和結構信息進行整合和公布。如城投債等信息的獲取，主要通過債券發行、流通機構，以及專業的金融軟件才可部分獲得，并未出現在政府網站或者預決算報告中。隱性債務信息的缺乏，導致了社會各界對于地方政府隱性債務“不清楚、不愿談、不敢談”的認知現狀，這顯然違背了公眾的知情權，同時，也不利于群策群力，強化社會各方對于隱性債務的認知水平，弱化了政府對于控制地方債務風險的努力。

三、我國地方政府債務透明度不高的原因分析

我國地方政府債務管理透明度存在的上述問題，其原因是多方面的。通過對這些原因的解析，我們可以進一步探索解決問題的途徑。

（一）對隱性債務的理解缺乏社會共識

目前我國學術界、政府部門對地方政府隱性債務的理解不一，缺乏共識，主客觀的因素都有。首先，從改革開放后我國地方政府債務發展的實際情況看，1995年起實施的《預算法》規定，除國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券籌集資金。而分稅制財政體制下，地方政府財力有限，為了滿足地方經濟社會發展的需要，規避《預算法》，通過設立符合《公司法》要求的投融資平臺，籌集資金，開展地方基礎設施等建設項目，此外，地方政府還通過BT、信托等方式舉債融資。 2014年新修訂的《預算法》允許省級地方政府發行債券融資，停止了其他方式的地方政府直接舉債融資，對投融資平臺債務進行了甄別，停止其為地方政府融資的功能，要求轉型發展。這樣，各界對此復雜過程中形成的債務，以及與地方政府的關系，就有不同看法，是否屬于隱性債務的理解、界定不一。其次，在引進世界銀行隱性債務概念后，如何理解，也有異議。如隱性債務是政府負有道義上救助責任的債務，還是不屬于債券等顯性債務，又承諾以財政預算資金償還的債務，或者是在政府財政預算賬戶上沒有顯現，但實際存在的債務，等等。這些分歧，增加了地方政府債務管理的難度。

（二）法律制度不健全

從管理制度來看，盡管財政部門頒布了一般債券發行管理辦法、專項債券發行管理辦法，以及各地區債務限額分配管理辦法等，但從債務管理透明度的角度看，存在的問題有：一是有些信息披露的規定較為原則、含糊，不夠具體，存在一定的伸縮空間，不宜為社會各界所理解。二是對債務信息的披露規定往往是一些一般要求，缺乏獎懲性的規定，在執行中難以有硬性的約束，其效果也就有限了。三是制度法律效力層級較低。目前地方政府信息披露管理制度，主要是部門規章，法律效力層級較低，因而在執行中存在諸多的問題。這些部門規章，要逐步上升為行政法規、國家法律，還需要一個較為漫長的過程。

（三）傳統政府治理習慣

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！倍械牡胤秸闹卫砟Ｊ揭廊晃磸摹肮芾碚摺毕颉胺照摺薄昂献髡摺鞭D變，傳統政府治理中依然存在“官僚主義”“形式主義”“只對上負責”的陋習和弊病，這點在地方政府債務透明度問題上仍較為突出。

地方政府債務成因復雜、涉及面廣，其風險防范和治理既離不開政府內部各部門之間的有效協調，也離不開地方政府與律師事務所、審計師事務所、新聞機構和社會公眾的通力合作。過去，一方面，行政的“條塊體制”割裂了各部門的職能，使得復雜問題，例如地方債務的處理方面出現各部門推諉扯皮的現象；另一方面，政府對社會公眾及其他社會組織時處于強勢的地位，不習慣于主動公開政府債務信息等社會各界關注的信息，對于提高債務管理透明度缺乏動力。

（四）有些債務管理問題還需要在實踐中探索

由于我國各地區經濟社會發展不平衡，地方政府債務風險的現狀及成因復雜，債務管理還處在不斷探索之中，隱性債務涵蓋的范圍是什么？如何促使這類信息的公開化？如何披露專項債建設項目信息？各級政府對于這些問題的理解，也在不斷加深。因而地方政府債務信息的披露和透明度的提高，具有一定的滯后性。但是，推動政府信息的公開化、透明化是應堅持的方向。

四、提高我國地方政府債務透明度的對策建議

針對上述地方政府債務管理透明度存在的問題，結合我國經濟社會發展需要，我們認為，需要從以下幾個方面不斷努力，提高政府債務管理透明度，有效管控地方政府債務風險。

（一）進一步提高各地區債務限額分配透明度，增強債務風險管控的主動性

在現有債務限額分配公式的基礎上，總結近年來債務額度分配的經驗，進一步完善計算公式中的各個要素，每個要素都有確切的計算方法，盡可能減少人為調節的因素。及時公布財政部對省市自治區的債務限額分配方法，以及省對市縣的債務限額分配方法，使各個省、市、縣大致每年能夠測算到可得的債務限額，及早規劃，做好本年度的債務還本付息和債務資金的安排工作，大大增強債務管理的主動性，有效管控債務風險，促進地方經濟社會的可持續發展。

（二）加強一般債券資金用途和專項債券建設項目信息的披露，提高債務資金使用績效

從根本上講，提高債務資金使用績效，增加稅源，是控制地方政府債務風險的核心，提高債務管理的透明度，有利于推動這一治本之策的實施。首先，加強一般債券資金具體用途的披露，有利于社會監督債務資金是否用于社會亟需的公益性建設項目，其社會效益、生態效益和經濟效益是否達到預期效果。其次，詳細披露專項債券建設項目的具體情況，如投資規模、技術水平、預期經濟效益，能否實現項目收益和融資的平衡，為投資者購買債券決策提供有價值的參考信息，也有利于加強監督，提高建設項目效益，確保債券還本付息，控制地方債務風險。

（三）建立地方政府債務信息披露目錄，規范和保證債務信息質量

根據我國地方政府債務的具體情況以及社會對債務信息的需求，各級政府可建立地方政府債務信息披露目錄，進一步明確需要披露的事項以及披露的內容和標準，以充分滿足社會各界對債務信息的需求。同時，上級政府也可將下級政府債務信息披露的數量與質量，作為債務管理績效考核的重要內容，促進各級政府做好債務信息披露，提高債務管理透明度。

（四）加強理論研究，增進共識，建立隱性債務信息發布制度

進一步加強對隱性債務問題的研究，逐步統一對其內涵和外延的認識。在現階段，將隱性債務的范圍界定在投融資平臺債務、國有企業、事業單位債務、棚戶區改造項目債務、保障性住房項目債務和社會保險基金缺口等方面。由財政部門會同審計等部門建立定期的隱性債務信息發布制度，提高隱性債務的透明度，回應國內社會各界和國際社會的關切，消除各類猜測和不必要的社會恐慌，鏟除各類謠言滋生的土壤，維護地方經濟社會正常秩序和可持續發展。

（五）完善法律制度，提高地方政府債務管理的透明度

在現有地方政府債務管理制度的基礎上，制定地方政府債務信息披露的專門法律制度，對債務信息披露的內容、時間、程序和法律責任等，作出明確的法律規定，做到債務信息披露有法可依、執法必嚴、違法必究，形成提高債務管理透明度的長效監管機制，為地方政府債務管理服務，有效控制債務風險，促進地方經濟社會可持續發展?！?/p>

注釋：

①資料來源：財政部PPP中心網站。