地方政府違法違規舉債擔保的形式、危害及對策探討

●劉忠慶 李 健

地方政府舉債制度屬于政府管理的長效機制，關系到國家全局和長期穩定。黨中央、國務院高度重視防范政府債務風險，特別批示必須把防風險擺在突出位置。對出現風險和可能出現風險的地區，必須增強責任意識，在職責范圍內做好風險防范工作。當前，個別地區違法違規舉債擔保問題時有發生，局部風險不容忽視。

一、地方政府違法違規舉債產生的背景

債務是承諾在未來某一約定時間無條件償還本金和利息的給付義務。我國地方政府違法違規舉借債務的形成，有其特有的體制、法制和經濟因素。

（一）地方政府違法違規舉債行為與財政體制改革緊密相關

我國財政體制由“統收統支”到“財政包干”，再到1994年“分稅制”改革，為我國經濟的持續增長創造了條件，奠定了國家長治久安的基礎①。但分稅制改革僅對收入做了劃分，支出責任未予明確，造成了“財權層層上移、事權層層下放”的矛盾。地方政府在城鎮化快速發展的過程中，承擔了越來越多的事權，導致地方財政收入和支出差距越來越大，普遍面臨巨大的資金缺口。在地方財力無法滿足發展需要時，不得已違法違規舉債。

（二）地方政府違法違規舉債行為與預算約束緊密相關

2015年以前，我國法律禁止地方政府以公開借債的方式融資。原《預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”雖然原《預算法》對地方發債有所限制，但由于財權與事權劃分、轉移支付政策不盡完善，造成地方政府不得不尋求預算外的資金渠道，并轉化為各種非規范融資或過度舉債，特別是尋求土地出讓收入和銀行貸款。在賣地收入無法滿足地方政府“趕超式”的大規模建設需求時，紛紛成立融資平臺，以繞開相關法律約束，成為另一個重要的融資渠道。因此，收支缺口較大和預算軟約束，導致地方政府行為異化。地方政府融資平臺演變為獲取資金的重要渠道，“土地財政”則演變為“第二財政”②。

（三）地方政府違法違規舉債行為與扭曲的政績觀緊密相關

近幾年，地方發展沖動夾雜著政績沖動，“發展依賴項目，項目依賴融資”。財政資金缺口大，只能靠變通手段、靠舉債來彌補，從而產生大量的“政績工程”負債，導致政府債務快速增加。地方政府性債務快速增長的2009年，地方項目投資增速為31.66%，此后增速均維持在26%以上。

另外，區域競爭也是造成地方政府違法違規舉債的一個主要原因。對于地方政府而言，信貸、中央審批的項目和財政轉移支付等均屬于公共資源，區域競爭也就是資源競爭，而其中最好的方式就是依賴高額負債和過度開支來為相關資源的爭奪提供支撐③。

二、地方政府違法違規舉債的表現形式

（一）地方政府違法違規舉債的表現形式

“政府舉債方式”和“政府擔保行為”是地方政府債務管理和監管工作中最核心的兩個問題。從這兩年的檢查情況看，地方政府違法違規舉債問題多，數額巨大，花樣繁雜。地方政府無節制地通過花樣百出的種種渠道 “暗箱”舉債，出現許多“新變種”。既有直接貸款形成的債務，也有拖欠形成的直接債務，更有提供擔保、回購等信用支持形成的擔保債務④。融資平臺四面開花，地方政府“借道”舉債，形式多樣，防不勝防，應引起高度警惕。

一是政府直接融資舉債。政府通過融資租賃等方式直接融資。其表現形式是：“政府借錢政府用”。這里的“借錢”指的是非地方政府債券融資。如2015年，某地區教委與上海和江蘇兩家公司簽訂《回租賃合同》，融資達2.2億元。為此，財政部向該市政府發函，要求對違法違規舉債問題嚴肅追責，同時向商務部、銀監會發函要求嚴肅追究涉事融資租賃有限公司責任。由于這個模式太過直接，因此，出現的并不太多。尤其是2016年以后，基本沒有該模式的存在。

二是政府通過企事業單位間接融資舉債。其表現形式是：“別人借錢政府用”“別人借錢財政用”。此類融資模式非常繁雜，包括傳統的貸款、信托融資。有的是發行企業債券；有的是通過銀行直接貸款；有的地方政府或所屬部門通過批示、紀要等方式，要求企業以各種形式為政府舉債。此類融資模式除了上述貸款和信托外，還有較為不透明、金融監管相對薄弱的融資渠道,如融資租賃、私募債等類型。這些存有一定的欺騙性和隱蔽性。如某地區商業銀行經營虧損嚴重，出現了金融風險，當地政府采取由市財政局舉借債務，增資擴股來化解風險的措施。政府指定兩家企業，以企業名義向該銀行貸款，并將貸款資金當天交至財政局，經財政局再劃轉給該銀行，從而置換貸款及彌補虧損和利差。

三是地方政府違規集資舉債。其表現形式是：由政府融資平臺實施，向特定群體募集資金，資金主要用于城市基礎設施建設，財政償還本息，并列入年度財政預算。如前一階段，媒體公開了某地違規集資的問題。如某市政府決定以市總工會為發起人，以該地某經濟發展投資有限公司為借款主體，向全市企事業單位職工發行信托產品，共募集資金8億元，并以財政資金作為還款來源，財政部責成地方政府對相關責任人進行了嚴肅處理。

四是利用虛假PPP融資舉債。其表現形式是：虛假PPP、偽PPP。在推廣運用PPP過程中，有的地方單純把PPP當作融資手段來看待，“假PPP”現象層出不窮。財政部財科院調研發現，我國部分地區將不適合采用PPP模式的項目也都包裝成PPP進行運作，結果導致政府成本不降反升；還有部分市縣打著PPP旗號，通過保底承諾、回購安排等方式將PPP異化等⑤。有些地方PPP項目，財政承受能力論證走過場、物有所值評價不充分等做法時有發生。審計署公布數據顯示，截至2015年底，部分省份還不同程度地存在政府通過承諾對社會資本兜底回購、固化收益等方式為基礎設施建設籌集200多億資金的現象。

五是利用虛假政府購買服務融資舉債。當前，濫用政府購買服務問題比較突出。通過隨意簽訂委托代建購買服務協議的方式，變相融資。有的政府部門與融資平臺公司簽訂《委托代建協議》，以購買服務的形式，進行基礎設施建設，增加了政府隱性債務。有的地方政府通過違法違規擴大政府購買服務范圍、延長購買服務期限等手段搞政府購買服務，加劇了財政金融風險。如某省交通運輸廳與當地公路建設開發公司簽訂 “政府購買服務協議”，約定于建設期及建設期后18年內，通過購買服務資金支付項目建設資金，支持該公司作為承貸主體，向農業發展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各市縣交通局。

六是利用投資基金 “明股暗債”融資舉債。一些政府部門和金融機構以各種形式支持地方政府基礎設施建設，這一出發點是好的，但在政策執行中出現了“明股暗債”“明股實債”等違規現象。建立明股暗債的政府投資基金，利用基金進行 “優先劣后”分配，變相舉債。如2017年3月，審計署披露，某地國資委與信托公司簽訂定期回購股權協議，約定8年內回購信托公司增資30億元持有的股權，同時按照9.5%的年利率支付利息，屬違規承諾回購股權行為。

七是違規抵押發債。有的地方政府將公益性資產注入融資平臺公司，用于抵押擔保發行企業債券。在這方面，問題還是比較普遍的。有的虛假增資注資，任意調整負債，隨意調整盈虧，把財政撥入的還款資金作為營業外收入虛增利潤，或者是請會計師事務所幫助編制虛假資產負債表，出具虛假審計報告，律師事務所出具不實的法律意見書等，用于募集資金。如某縣違規將行政辦公用地、廣場用地等用地性質變更為商業服務業設施用地、居住用地，以出讓方式將上述用地注入當地城市資產經營有限公司，并利用上述行政辦公用地、廣場用地的土地使用權抵押的擔保方式，違規抵押發行債券10億元。

八是違規擔保融資舉債。除了違規舉債外，就是地方政府的違規擔保行為。其表現形式是：出具函、編入預算。比如，違規向金融機構出具擔保函、承諾函，承諾當企業不能按時償還債務本息時，安排財政資金償還。目前，還是有不少金融機構在明知地方政府不得違規擔保的情況下，仍要求提供這樣的“安慰函”。如2015年，某市人民政府通過政府會議紀要，承諾將該市公共資產管理公司貸款本息列入市財政中長期規劃和政府購買服務預算，涉及資金6.4億元，市財政局據此向當地建設銀行出具承諾函，屬地方政府違法違規提供擔保。

九是地方政府拖欠工程款。地方政府及所屬部門、學校、公園等公益性事業單位，以及融資平臺公司實施的政府性工程項目拖欠工程款、材料款等形成的直接債務。當前，基層政府，尤其是鄉鎮政府，財力有限，拖欠工程款問題比較突出。

（二）金融機構配合地方政府違法違規舉債問題

按照 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）要求，“金融機構不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保”。但金融機構還是通過各種變通方式，向地方政府違法違規提供融資服務。

對于地方融資平臺公司舉借債務，國務院明確規定不屬于政府債務，也不承擔償還責任。財政部也反復強調，政府不會 “兜底”2015年以后融資平臺的債務。然而，部分金融機構和咨詢機構為了完成任務和獲得自身利益，對相關法律規定理解不透，或置之不理，或自我解讀，誤導政府部門違規舉債。金融機構為給自己尋得一張保險單，在向融資平臺公司等企業提供融資時，要求地方政府或職能部門出具擔保函、承諾函等，作為貸款的擔保條件。實際上，類似擔保是違法的，也是無效的。如2017年1月，某市人民政府批復同意某新城建設投資有限公司通過銀行貸款、信托、私募債等方式融資，并按相關金融機構的要求，由市財政局出具承諾函，承諾如企業發生未能按時償還本息的情況，將以財政資金代為償還。財政部向該省人民政府發函，要求依法問責。

三、地方政府違法違規舉債的危害

目前，從國際上通行的債務率、償還率計算口徑來看，我國政府債務總規模并不算高。但也存在有些地區債務規模大、增長快、潛在風險較大的情況。2015年以后，地方政府違規舉債，實質上使地方政府負債“表外化”，擾亂了市場經濟秩序，積聚了財政金融風險。地方政府違規舉債危害較大，具體體現在以下四個方面。

（一）觸犯了《預算法》的底線

地方政府違規舉債規模不算大，但觸犯了《預算法》，違反了現行法律法規和制度規定，法律的底線不能突破。由于舉借的債務不透明，存在隱性問題，在舉借、使用和償還等一系列過程中脫離財政預算的監控、人大的監控以及社會公眾的監控，資金的使用存在隨意性，成為“法外之地”。

（二）積聚了財政風險

自2010年以來，房地產市場、地方融資平臺、“影子銀行”等風險逐步凸顯，引起了中央和各界的高度關注。傳統投融資體制存在“一高 （融資平臺債務高）、一低 （公共供給效率低）、一難（私人資本進入難）”等問題。作為積極財政政策的手段之一，適度舉債是能起到促進地方經濟發展和推動基礎設施建設的作用，可過度舉債，特別是超過財政承受能力的舉債行為，就可能引發財政風險。尤其是大量隱性債務給財政管理帶來了隱患，甚至可能釀成財政金融風險。

（三）積聚了金融風險

地方政府利用融資平臺或企事業單位在銀行舉借債務，一般屬于銀行的非信貸業務，這類業務的快速發展給地區金融安全帶來新的隱患。這種隱蔽性強、期限較短的違法違規融資方式普遍不易監管，且籌資成本明顯高于銀行貸款。如飲鴆止渴一樣增加了地方政府債務負擔。同時，融資平臺展期和借新還舊行為，造成借貸風險在金融體系內無法消滅，破壞了金融體系的穩定性。從融資平臺貸款占貸款總額的比重來看，40%的融資平臺貸款由股份制商業銀行和地方商業銀行發放，這類銀行資產規模有限，抗風險能力較差，受到地方政府的行政干預更多，可能會成為未來金融風險高發領域和爆發點。

（四）擾亂了市場秩序

政府債務問題已成為許多國家的重大社會經濟問題。我國政府債務風險總體可控，但個別地區風險逐步凸顯，已引起國際社會的廣泛關注，在一定程度上影響了國際形象。作為全球第二大經濟體，中國對世界的影響力與日俱增，中國經濟的變化和動向越來越為各國各界關注。近幾年來，不少西方機構和媒體多次談及中國債務風險。多家國際機構紛紛對我國地方性政府債務規模進行預測，當然西方評級機構對中國的信用評級存在偏差，其預測應該說是不公平、不公正的。但“兼聽則明”，我們不妨將這些觀點視為對防范風險的提醒，扎實做好風險防控工作。

四、加強地方性政府債務監管的對策

從上面列舉的違法違規舉債的形式來看，花樣繁多，危害也較大，加強地方政府性債務管理迫在眉睫。當前，從應對方式上來說，主要可從以下四個層面來加強對地方政府性債務的管控。

（一）在政府層面，要“抑新消舊”，不斷規范舉債行為

一是要認真學習領會黨中央、國務院精神，充分認識防范化解地方政府隱性債務風險的重要性和緊迫性，堅決貫徹嚴控債務風險的要求，進一步完善消化存量政府債務的能力。二是要開好地方政府規范舉債融資的“前門”。適度增加地方政府債務限額，穩步推進專項債券管理改革⑥，支持有一定收益的公益性項目建設。三是堵住違法違規舉債的“后門”，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規范行為⑦。四是積極穩妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，從實際出發，分類審慎處置，鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。五是依法把地方政府債務全部納入預算管理，不斷提高地方政府債務管理的規范化、透明化、可監督。

（二）在金融機構層面，要積極引導，確保舉債方式合規

嚴控金融機構違規提供融資行為，管控好新增項目融資的金融“閘門”，是杜絕政府違規舉債的關鍵。只有如此，才能使違規舉債在操作層面上走不動、行不通。要逐步剝離融資平臺公司的政府融資職能，推動其加快市場化轉型。同時，強化中央企業債務融資管控，防止地方國有企業和事業單位“平臺化”，演變出地方政府提供變相舉債職能。建立健全債務違約處置機制，實現債權人、債務人風險共擔，讓金融機構充分認識到，在中央嚴控政府債務的環境下，政府為融資平臺或國有企、事業單位融資貸款兜底只是其一廂情愿的“幻覺”。

（三）在制度層面，要“扎好籬笆”，加強制度約束

解決地方政府違規舉債問題，制度約束是根本。近年來，我國采取了一系列措施，管控債務風險，包括建立債務風險預警機制、全面構建債務監管體制、實施地方政府債務置換等⑧。目前，地方政府債務監督管理在制度上已形成一個閉環體系。一是新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺，形成了我國一整套地方債務管理的法律制度框架體系，把地方政府債務全面納入法制化管理軌道。二是依法建立了地方政府債務限額管理制度，設置了“天花板”。每年全國人大批準地方政府債務限額，2016年是17.19萬億元，2017年是18.82萬億元，2018年新增政府債務限額1.63萬億元。三是建立健全了風險預警和應急處置機制。四是依法把地方政府債務全部納入了預算管理。正如國際貨幣基金組織專家加斯帕爾所說：“中國政府已充分認識到債務風險問題，并已采取相應措施。”⑨將政府債務納入新《預算法》進行管理，推行有條件地發行政府債券，不斷加快政府債務管理運行的規范性進程。

（四）在監管層面，要堅持舉劍，強化監管作用

《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》授予專員辦（現改為財政部各地監管局）對所在地政府債務實施日常監督的權力，要求監管局綜合運用調研、核查、檢查等手段，建立常態化的地方政府債務監督機制。近年來，財政部要求各地監管局“在查找監管漏洞和空白點方面，要注意提前發現問題，要堅決防止和有效避免財政領域亂象叢生問題的發生”。各地監管局要進一步強化監管剛性，讓政府部門及相關單位切實感受到監管利劍高懸。在掌握債務的限額、余額、債務率等情況的基礎上，深挖問題。特別是深挖通過PPP、政府購買服務等隱性方式的違規舉債問題，通報給地方政府及財政部門，敦請其由點及面，由個別到一般，去糾正問題，規范管理。

另外，要堅決貫徹“強化問責”的工作要求。習近平總書記對地方政府違法違規舉債問題，在2017年7月全國金融工作會議上，首次明確要“終身問責”，彰顯出中央嚴控地方政府債務風險的堅定決心。財政部各地監管局等部門對地方政府債務監管既要舉劍更要落劍，對發現的問題進行移交處理，進一步追究相關責任人的責任，解決監管工作與實際整改和追究責任的“最后一公里”空白問題，讓每次債務監管工作落地有聲，切實起到震懾作用。■

注釋：

①吉富星.以效率和風險為導向穩中求進推動PPP[J].財政監督,2016,（15）.

②同上。

③曹樸.我國地方政府債務風險防控分析[J].經濟問題，2014，（05）.

④趙巧梅.縣級政府性債務的成因分析及對策[J].現代經濟信息，2013，（03）.

⑤孫學工，劉國艷，杜飛輪，楊娟.我國PPP模式發展的現狀、問題與對策[J].觀察與思考，2015，（02）.

⑥財政部對十三屆全國人大一次會議第2471號建議的答復 [EB/OL].(2018-7-10).http://yss.mof.gov.cn/jytafwgk_8379/2017jytafwgk_9212/2018rddbjyfwgk/201808/t20180802_2978257.html

⑦杜濤.防控債務風險 銀行開始清理地方政府隱性債務[N].經濟觀察報，2018-01-04.

⑧新華社.穆迪調降中國主權信用評級存在三大誤判[EB/OL].(2017-05-24).http://news.163.com/17/0524/19/CL7NIRC4000187VE.html.

⑨同上。