城市社區治理中的政府、企業、社會組織跨部門合作

張麗娜

摘? ?要： 社會和經濟的不斷發展，人口遷移速度日益加快和人口規模的日趨龐大，生活節奏和方式的不斷變遷，給社區的傳統功能和管理方式帶來挑戰。現實呼吁社區治理必須由原來的政府主導的自上而下的、單一模式向多參與主體模式轉變，政府、企業、社會組織的跨部門合作帶動社區居民共同參與給社區治理帶來了新的創新和活力。

關鍵詞： 社區治理; 社會創新; 生活共同體; 跨部門合作

中圖分類號： C916? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.002

文章編號： 1673-9973（2019）01-0012-05

一、 前言

隨著我國經濟的持續發展、城鎮化的有序推進，人口向城市的不斷集中，生活節奏的日漸加快，社區成為觀察居民日常生活的時空視域，同時也是人們行動發生的主要社會場域之一。人在社區中，通過對共同體中他者行動意義的解讀，不斷重構自己的行為模式，最終互構和共構了城市生活模式化的范本，一個人人都想逃離，但卻又為之著迷的理性牢籠和異化之域。就像齊美爾所認為的那樣，城市居民的生活長期處于緊張刺激和接連不斷的瞬息萬變之中，這導致市民相互之間個性有余，連帶不足，矜持與陌生互相建構。文明的城市生活逐漸缺乏激情、過度理性、高度專業化與程式化以及人與人之間關系的原子化，個人與公共領域的疏離，傳統的社會連接紐帶日漸式微，甚至被撕裂。正如美國社會學家羅伯特·帕特南筆下的美國現代社區新呈現的“Bowling Alone”現象一樣。這些發生在當下中國城市社區的變化對傳統社區功能和管理模式提出了更高的要求和更大挑戰。事實證明，原有的自上而下的、行政主導的、單一模式的社區管理不再適應新時期城市社區居民的功能需求，由此，社區管理模式必須要進行社會創新。

創新概念源自熊彼特，但是真正提出社會創新的是美國管理學大師德魯克（Peter F.Drucker）。他認為創新不僅包括技術創新，還包括社會創新。在創新的實質層面，不應該只是技術的，而可能是社會互動模式的改變、政策與制度的改變、生活風格和價值的改變等。通過新的做法滿足社會需求，提升社會福祉就是社會創新（陳東升，2014）。學者王銘、朱曉紅（2009）提出社會創新可以被界定為一個與社會生活相關的基本理念、組織結構和制度建設的創新過程，是在舊的社會生活范式或體系的基礎上建立新運作模式的過程，其中既包含著對舊的生活范式或體系的否定和大膽改革，也包含建構新的理念、組織和制度的種種積極嘗試和探索。

對社會管理方式、過程與公共服務供給模式、運行機制進行社會創新的探索和試驗，近年來逐漸受到世界各國的關注與重視。因為它試圖擺脫傳統的那種由政府自上而下搭臺唱“獨角戲”狀態，而是倡導政府、企業和社會組織三個不同部門和領域合作互動、共治共建共享的理念，以解決社會問題和化解社會沖突、促進社會進步與和諧為宗旨，以社會組織為載體和主體，采用更加科學、專業和高效方法來應對市場和政府社會管理中存在的失靈和不足問題。推動社會創新已經逐步成為滿足社會公共需求、緩和社會突出矛盾、化解社會主要問題、促進社會健康和諧發展的強大動力和重要手段。

因此，為了重建城市社區居民生活共同體，促進物理空間和社會空間內人們彼此的交流與互動，強化鄰里紐帶關系，凝聚全體居民的社區意識，增強社區認同與歸屬，可以通過跨部門合作共同探索新時期社區治理模式。

二、 跨部門合作的概念解讀

按照Gray的觀點，跨部門合作（cross-sector alliance）指的是政府部門、商業部門以及公共、非營利組織之間兩個或者多個組織之間形成的一種合作形式（蔡寧，孫文文，江伶俐，2014）。這些組織由于部門性質不同，往往會對同一問題從不同視角進行審視和思考，從而有助于產生有建設性的問題解決方案，帶來各方都滿意的結果。從組合的形式來看，跨部門合作可以分為四種類型：政府與商業部門的合作、政府與非營利組織的合作、商業部門與非營利組織、三個部門共同合作的形式。

從現有的文獻資料來看，跨部門合作、跨界合作、跨部門聯盟、部門間合作以及社會伙伴關系的內涵基本上一致，均是指政府、非營利組織和企業部門之間的合作關系。通過彼此之間的合作，政府可以通過將更多的社會服務主體引入到公共服務、社會福利的供給中來，更加合理地利用資源，達到節約成本、提高效率和服務的精準性，更好地滿足公眾的需求。市場可以在一定程度上緩解在社會公共產品供給方面出現的失靈問題，同時在全社會大力倡導“CSR”的今天，企業的發展空間與其在社會中的形象有密切關系，它需要與政府和非營利組織合作擴大自身社會影響與知名度。非營利組織也必須積極主動地融入市場經濟中，尋求和政府、企業的合作機會，以提高自己的生存和發展能力，實踐公益使命。

隨著社會不斷發展，政府、企業和非營利組織之間為了實現各自的適應性和永續發展，彼此之間形成互惠、互利、合作的共生關系會越來越緊密。本文所要探討的跨部門合作指的是在探索新時期城市社區治理過程中，政府、企業和非營利組織①之間的跨部門分工協作。

三、政府、企業、社會組織跨部門合作的前提條件

（一）使命驅動

不同部門之間的跨界合作如果只為了實現自身的目標或目的，沒有彼此之間共同使命的驅動很難持久。在社會公共領域，正如人類的婚配世界一樣，金錢并不是人們結合的正當理由，而使命卻可能是彼此結合的真正原因（韓瑩瑩、張強、王崢，2016）。通過合作可能會有一些經濟收益或者是各自目標的實現，但是最持久的關系建構還是那些為了共同使命而彼此合作的組織行為。本文要討論的就是政府、企業和社會組織為了共同營造城市社區這個公共使命而開展跨界合作。

（二）相互信任

信任是社會生活、經濟生活中必不可少的元素之一。在跨部門合作中，只有彼此互信才能減少部門間的沖突、增進部門間的溝通，保障合作效率，實現共同目標。互信也是政府、企業、社會組織共同進行社區治理項目合作的前提條件和重要保障，缺少部門間的信任，城市社區治理的效果或者結果都大受影響甚至中途夭折。當然合作過程中及時、透明溝通，彼此了解是建立信任關系的基礎。

（三）地位平等

跨部門合作中的各方都是獨立的，合作應建立在相互尊重和平等對待的基礎之上。許多國家的實證經驗說明如果政府、企業和社會組織保持組織上的獨立，同時又明確彼此的責任，雙方的關系不是控制與被控制式而是平等合作式，那么部門之間的互動合作機制將會很好地運行。在城市社區治理的合作中，政府、企業和社會組織也要找準角色定位，各司其職，各盡其責、平等協作。

四、政府、企業、社會組織跨部門合作的優勢所在

為了彌補市場在公共產品供給上的不足，國家實行行政干預，在某種程度上彌補了市場的缺陷，糾正了市場失靈。然而，政府本身也有其局限性，隨著社會的發展，政府也出現失靈的狀況。這時，人們寄希望于非營利組織，認為非營利組織的社會性、非營利性、靈活性等特點來彌補市場和政府的不足，但美國著名的非營利組織研究專家薩拉蒙認為非政府部門和市場、政府一樣也有局限性，存在著志愿失靈的可能。目前，在中國的社區服務中，這三種失靈都不同程度地存在著。Kooiman（1993）也認為現今社會的管理方式已經進入治理的時代，治理已經不再是政府單一權威對社會進行管理與控制，而是與社會中的行動者居于平等地位的互動過程（江明修，2010）。社區是社會的縮影，所以在現代城市社區治理過程中，也必須充分發揮政府、企業和非營利組織三者之間在功能互補、資源整合、分工協作方面的優勢，推進社區治理從傳統的單一管理主體向現代的多元主體參與轉變。

（一）功能互補

從功能角度出發，政府、社會組織、企業三者之間的合作主要有三種關系模式：協同增效、服務替代和拾遺補缺①。三者在本質上屬于不同的領域，各自的主體和組織目標均不相同。政府主要給公眾提供基本的服務需求，而企業作為盈利部門主要是滿足市場中個性化的需求，而作為“調節變量”的社會組織，因為其自身專業、精干、高效的特點，能彌補和替代國家失靈和市場失靈，能直面社會公眾的不同需求，從而提供個性化、精準化、有效果的服務。功能互補是三方跨界合作的重要特色與目的。下面我們將分析社會治理跨部門合作的案例，也是致力于構建新型的政府、社會組織和企業之間的關系和互動機制，通過多元治理主體的合作，社區居民的積極共同參與，打造新時代的社區治理與服務新模式。

（二）資源整合

政府、社會組織、企業三部門所屬的專業領域不同，由此各自擁有的資源優勢也具有很大的差異。可以通過跨部門合作充分發揮各個部門自身優勢和資源特色，進一步實現資源共享與融合，達到“1+1+1>3”的效果。政府可以提供的資源有政策上的規范與扶持，企業可以提供項目資金、企業志愿者、協助公共服務產品開發與活動開展等資源，而社會組織可以為政府和企業之間搭建溝通與合作的橋梁和平臺，同時還可以服務專業人才的培訓以及直接開展各種服務項目。

（三）分工協作

跨部門合作非常重要的一點就是要不同領域的各方要彼此協同合作，與此同時，卻要重視角色和工作分工的重要性。現代新型社區治理，要求政府要進行職能和工作的分解，角色的及時轉變，從原來社區服務的生產者和直接提供者，轉變為制度建設者、政策制定者與扶持者、服務購買者。在政府、企業和社會組織跨部門合作關系中，政府的主導地位沒有改變，主要負責總體規劃，并制定合理的政策和措施來引導社區治理與社區善治的發展，社會組織和企業負責在具體的服務實施中發揮作用，承擔各自角色。以形成政府、企業、社會組織在社區治理與服務供給中的聯動嵌入的善治合作模式。

五、政府、企業、社會組織跨部門合作的過程

跨部門合作特別是三個及以上部門之間合作的過程不是一蹴而就的，彼此合作的達成需要足夠的時間來經營。政府、企業、社會組織跨部門合作的過程一般包括以下幾個步驟：

目標制定和戰略規劃的自我覺察;

決定探索合作的可能性;

尋找潛在的合作部門;

部門相關負責人初步接洽會談;

評估共同的利益;

同步分析：全面分析合作伙伴的背景、現狀及未來合作的潛力;

進一步商談合作細節;

簽訂合約并開展合作。

六、城市社區治理中政府、企業、社會組織跨部門合作的案例分析

（一）合作方背景

政府方面：參與合作的政府部門主要是蘇州市民政局、蘇州市吳中區民政局。近幾年，蘇州市積極探索社區治理和服務模式創新，不斷完善基層社會治理體系，提升社會治理能力，在轉變治理觀念、完善自治功能、創新服務模式等方面不斷創新。

企業方面：參與合作的企業是正榮集團的正榮置業、正榮物業。正榮集團是一家致力于締造品質都市生活、以大型城市綜合體與復合社區開發為主、集商業投資運營、物業管理服務于一體的大型房地產開發集團。

社會組織方面：參與城市社區治理合作的社會組織一個是樂仁樂助社會創新機構，這是一家由樂仁樂助公益團隊創立的社會組織連鎖品牌，以“再生產社會”為核心使命，全力打造的一家“綜合型、樞紐型、平臺型”的社會組織。

另一個社會組織是正榮公益基金會，該基金會是2013年3月由正榮集團捐資成立的。該會致力于搭建專業透明的綜合性跨界公益平臺，關注城市社區治理、公益行業推動、城市文化創新三大領域。“你好社區”是由正榮公益基金會發起的城市社區治理項目，該項目以自然教育和公共空間營造為兩大立足點，針對正榮集團開發的城市樓盤項目，依托社區書院和社區農園，整合城市NGO資源，為社區提供創新公益服務，同時引導居民參與運營公共空間，開展多元的社區公共行動，提升歸屬感和社區凝聚力，促進社區鄰里關系，營造人與地相連接、人與人相信任、健康、互助的城市新社區。

蘇州正榮書院項目以位于正榮置業開發的正榮國領社區內的社區書院和社區認知園為載體，秉持“晴耕雨讀”的理念，通過開展社區教育、親子閱讀、手作分享、農耕體驗、種植互助、自然教育等活動進行項目運作。正榮集團的正榮置業負責社區書院和社區認知園的設計和建造，承擔前期運營成本，專人對接，協調相關事宜;正榮物業配合活動招募和宣傳，為其提供空間基本維護;正榮公益基金會負責空間設計的介入和后期布置、資源的引入和對接，對空間進行管理和運營。“你好社區” 項目負責人告知筆者，該書院2014年建成之后，前期苦于在蘇州市找不到合適的社區類社會組織與其進行項目合作，社區書院以及與之連體的社區認知園只能由“你好社區”項目來負責，運營兩年后終于找到專業的社會組織進行合作。

（二）合作過程

政府這方面主要是民政、團委、婦聯等部門，它本身有些社區項目想要落地的，也想通過社區打造的公共空間一起承載下來。希望此次政府、企業和社會組織合作模式今后將在各個社區進行推廣，集成公益服務、公益資源、公益交互，形成共享、共建、共治的社區發展新模式，會讓社區更美好。周秋華女士說政府這方面工作主要由樂仁樂助社會創新機構來調動的，這充分顯示了社會組織在政府和企業之間的橋梁作用。

正榮集團作為社會責任感企業，不僅僅建筑生活，更想創作生活。正榮認為社區不僅是有舒適溫暖、精工細造的房子，更應該有公共空間。而社區的公共空間不單單是為社區提供社區服務，還有挖掘社區居民的共同生活、彼此連結、互助合作的可能，并設想把這種社區公共空間營造標準化、樣板化，復制到其他樓盤。前期只由正榮基金會“你好社區”項目運營非常吃力，迫切需要尋找專業的合作伙伴來一起共同進行社區治理。

樂仁樂助社會創新機構進來服務領域主要在社會組織孵化和公益創投等方面，參與社區服務的工作不是很多。國家近幾年提倡基層社會治理，樂仁樂助社會創新機構作為一個起于社工服務項目的社會組織，也在尋找參與社區治理與營造的項目。

正榮公益基金會“你好社區”項目負責人告知合作過程如下：

基金會在做這個項目的時候，我們最早不想要做實操項目，想要找一些合作機構，讓它們來進入社區，我們來做支持方就好了。可是就在那個項目該實施的時候，2014年12月份，那個時候相關的機構真的很少。真的沒什么機構在做社區，還做得很好的。在蘇州找了很久，都沒有找到，就變成我自己從福建專門過去負責項目前期裝修的跟進。2015年項目正式要啟動了，就想找合作機構，但是沒有找到，走訪了大概一個月，都沒有找到合作的機構。因為當時蘇州整個城市的政府購買力度很大，社工機構做這些事情已經做得有點人手不夠了，所以我們找不到合作的機構。

我們在各地做社區營造沙龍研討的過程中，就認識了“樂仁樂助”這個社會組織。它其實也是從大約2014年、2015年才開始做社區，慢慢地做、做得還不錯，也有做一些項目出來。然后我們就在2017年的時候就開始談，看有沒有可能做合作。其實跟“樂仁樂助”洽談意向的耗時比較長，大概談了五個月。我們基金會自己其實從2014年12月份到2016年12月份已經做了一些活動，但是2016年12月份小區開始有入住了。我當時在想，我覺得我們這里沒有什么專業的服務能力，只有一點點空間和有限的錢， “樂仁樂助”這個社會組織還是很有行業的想法跟視野的，它其實也想找企業合作，所以就一拍即合，然后2017年3月份就說我們可以合作，2017年7月份的時候才簽訂合同。

為什么會持續5個月這么久才簽合同，一方面是因為我們理事長對做社區前期沒有足夠的預想。他自己沒有住過普通社區，他一直在住別墅，對于做一般的社區服務沒有太多經驗，所以我要去說服我們的理事長接受專業的社會組織進駐社區開展活動，并延長項目的執行時間。我們之前預期正榮國領社區書院項目只做3年，前期我們已經斷斷續續做了兩年了。如果我要跟“樂仁樂助”談的話，我不能說只做一年，那能做出什么，而且小區剛剛有入住，前面2年都是營銷階段，項目人員都是流動的。所以我覺得一方面說服我們的理事長，另外一方面和“樂仁樂助”合作也是比較謹慎的過程。然后就是慢慢談，社會組織負責人跟我們理事長也有溝通、有會面。到最后才簽訂下來說有個三年的合作的意向達成了，所以那個過程就花了很長的時間。

找到“樂仁樂助”是非常幸運的。我覺得做社區很怕被人催，做社區很怕浮躁。“樂仁樂助”很靠譜，從負責人到工作人員既有探索新項目、新空間的能力，又有踏實工作的態度，感覺他們在做很多事情，溝通的過程中特別、特別的棒。然后還有一點就是，在這個過程當中，其實我們理事長也在逐步地成長起來，其實真的他自己之前很想做社區，自己還在集團開發的樓盤里做一些嘗試，搞了半年就發現做社區不容易。可到后來，他給項目人員比較多的一個支持和耐心，然后后面我們就一直告訴他做社區到底是什么，他也就越來越給比較多的支持。

從上面我們可以看出跨部門的合作絕不是一個一蹴而就的過程，這中間可能會由于各部門領導人理念不同，會出現迂回，但是正是基于不斷地溝通與了解，基于共同的使命，彼此產生了互信，最終達成合作。

（三）角色分工

在正榮書院項目中，政府的角色主要是規范和引導，在未來書院項目運作成熟以及復制到其他社區中時，政府可能的角色還會是項目服務的購買者和資源的提供者。

作為企業的正榮置業負責書院前期的建筑設計與建設、社區書院和社區認知園的裝修費用，正榮物業提供場地與合作。

作為社會組織的正榮基金會提供項目開展的資金并進行項目活動協助;“樂仁樂助”社會組織則負責具體項目運作，通過社區書院和社區認知園“晴耕雨讀”的理念，調動居民參與社區公共空間的營造，讓本社區居民逐步認知“我是本社區居民”、“我喜歡這個社區”、“我為這個社區而自豪”，將日常性服務變成自主性服務，最后形成社會性服務，推動社區參與的品牌建設，共同營造豐盛、健康、互助的城市社區新生活。

七、結論與討論

在合作治理中，政府、企業、社會組織在合作的過程中，三方的實力可能不對等，但地位卻是平等的，沒有主次之分。在跨界合作中，三方都應該秉持當協商的分工角色，彼此不應該失去自己的立場，否則就失去了各自的優勢，合作效果會大受影響，違背了當初合作的初衷。

居民是社區這個共同體的主人，在社區治理與服務的過程中，一定要充分調動居民社區參與的積極性，凝聚社區居民的力量，這樣才能在社區治理中少走彎路，多顯實效。就像“你好社區”項目負責人所說：福州的正榮潤城社區書院已經運營五年了，效果非常好。其秘訣就是開展的活動迎合了社區居民的興趣和需求，調動了大家參與的積極性。

在現代城市社區治理中，要具體社區具體對待，而不應該千篇一律地復制某一成功社區治理的模板。在正榮書院項目達成合作之際，此項目執行地所在的街道就表示，將來要在該街道全面推廣這種模式。但是筆者認為社區治理要有針對性，不同層次的社區，治理也應因地制宜，嚴防一刀切、切一刀。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]