政府向社會組織購買公共服務的“外包失靈”及矯正

摘? ?要： 政府向社會組織購買服務有時存在外包失靈現象。外包失靈的具體表現為市場競爭機制的缺乏，購買程序的非完備性，社會組織存在供給方缺陷，服務供給水平低等方面。造成外包失靈的具體原因包括：政府在購買服務中存在控制導向，政府缺乏“精明管家”的能力，社會組織存在志愿失靈和合約失靈等問題。未來矯正外包失靈主要從建設服務型政府、加強制度供給、完善社會組織治理結構等方面著手。

關鍵詞： 政府; 社會組織; 購買服務;外包失靈

中圖分類號： C936? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.006

文章編號： 1673-9973（2019）01-0031-07

近年來，政府向社會組織購買服務成為地方政府社會治理創新的一個重要改革舉措，各個地方政府紛紛采取措施向社會組織購買服務。綜觀全國向社會組織購買服務的改革實踐，發達地區由于具有經濟條件相對優越、社會組織發育較好等優勢，所以它們在向社會組織購買服務具有購買范圍廣泛、購買模式多樣化等特征。相對而言，欠發達地區由于經濟條件相對有限，社會組織發育滯后等原因導致向社會組織購買服務這一改革實踐相對滯后。當前，對于欠發達地區而言，當務之急是改革完善向社會組織購買服務的模式，以便促進此項改革健康發展。鑒于此，筆者以廣東省欠發達地區政府向社會組織購買公共服務的購買模式為例，來探討欠發達地區向社會組織購買服務存在的問題及未來改進的路徑。

一、文獻綜述與研究框架

伴隨著政府向社會組織購買公共服務的不斷推進，學術界對向社會組織購買公共服務的研究呈現不斷深化的趨勢。一方面，一些學者基于不同的“分類標準”對向社會組織購買服務進行分類，分析不同類型購買模式的特征;另一方面，基于地方特色的案例研究也不斷涌現。回溯現有研究，向社會組織購買服務模式研究主要集中在“購買模式分類”和“購買典型案例”兩個方面。

（一）部分學者基于不同的“研究維度”對購買服務進行“類型學”的研究

從分類學意義上說，分類維度是對事物進行分類的充分必要條件。因此，學界從不同的研究維度對政府向社會組織購買服務進行分類。[1]清華大學非營利組織研究所的王名基于“購買競爭性”和“社會組織獨立性”這兩個維度將向社會組織購買服務的模式分為“依賴型的非競爭性購買”、“獨立型的非競爭購買”、“獨立型競爭性購買”三種模式;其中第一種模式既缺乏競爭性的制度安排，也缺乏具有獨立性的社會組織;第二種模式的主要特點在于，社會組織雖然具有一定的獨立性，但購買過程卻是非競爭性;第三種模式則是一種具有充分競爭性的購買制度安排。[2]北京大學學者王浦劬在王名分類的基礎上，將向社會組織購買服務進一步分為“獨立關系競爭性購買”、“獨立關系非競爭性購買”、“依賴關系競爭性購買”、“依賴關系非競爭性購買”四種工作模式;可以看出，這種分類模式比前述分類方法多了“依賴關系競爭性購買”這一購買模式。[3]19汪錦軍基于購買服務的功能特性等維度將向社會組織購買服務分為“協同增效模式”、“服務替代模式”、“拾遺補缺模式”。[4]顯然，這一分類模式主要聚焦于政府與社會組織的“功能比較”，即這種分類模式主要關注社會組織在公共服務供給中對政府起到何種功用，是相互協同增效，還是在某一領域替代政府，抑或是起到對政府功能的查漏補缺作用。同時，基于“實際購買方式”的維度，中國政府向社會組織購買服務主要存在“合同制”、“直接資助制”和“項目申請制”三種購買方式;合同制是購買服務的最基本方式，其主要特征是購買服務的各方簽訂契約合同，把公共服務合同外包給社會組織來實現公共服務供給，這種方式在歐美發達國家較為常見;直接資助就是政府直接給社會組織等公共服務機構提供經費、財、物等方面的支持，使社會組織提供政府和社會所需要的相關服務，這一購買模式在我國比較常見;這種方式就是由社會組織主動設計相關項目，然后向政府提出申請立項的方式，或者由政府設計項目向社會組織進行招標，項目申請制近年來在我國也逐漸興起。[3]17，19李軍鵬也從各國購買服務的方式總結出購買服務幾種常見方式包括合同外包方式、公私合作購買方式、政府補助方式和憑單制方式等。[5]17，29

（二）部分學者聚焦于購買服務的“典型案例”，總結不同購買實踐的典型特征

向社會組織購買服務，其目的之一是為了培育社會組織。在這一改革進程中，“公益創投”成為不少地方購買服務的重要模式。公益創投就是政府、營利組織或基金會以“投資社會組織或社會企業”的方式幫助創業中的社會組織或社會企業，以助其創業成功;公益創投在一定程度上能夠優化公共服務的質量，培育了能夠提供公共服務的社會組織或社會企業等“公共服務生產者”，公益創投還整合了公共服務供給過程中所有各方的力量，即公益創投充分發揮了政府、社會組織、社區居民的積極性。[6]陳為雷通過對上海等地購買服務的實踐進行分析，認為這些模式實際上是一種項目制購買模式，項目制實際上就是項目承包制，它包含招標、委托發包和公益創投等活動;社會服務項目制在某種意義上扮演著把將服務目標融合進公共制度的“橋梁”角色，同時，它還在一定程度上促使政府與社會組織之間建立起合作關系。[7]單個社會組織畢竟力量有限，因此，北京市創造性地提出“組團購買模式”，即不同社會組織在政府的支持和幫助下，共同合作，共同參與公共服務的供給;組團模式實際上構建了一個多元主體合作與互動的開放網絡，在這個網絡中，政府、各個社會組織均扮演著不同的角色。[8]考察世界范圍內的購買公共服務實踐可以發現，比較典型的購買服務的模式主要包括美國式的“契約外包”模式、英國式的“市場檢驗”模式以及新西蘭式的“激進民營化”模式;美國式購買模式在本質上就是合同外包模式，合同外包或購買服務幾乎涵蓋美國政府固有職能以外的所有領域;市場檢驗模式通過市場來檢驗政府職能的供給屬性，以確定購買服務的范圍;激進民營化模式則是將全部公共服務都納入到市場供給當中去，公共服務幾乎全部由第三部門或私營組織來承擔。[5]17，29

從以上分析可以看出，政府向社會組織購買服務的模式呈現出多樣化的趨勢，不同購買服務模式受到經濟發展水平、國別、社會組織發育情況等因素的影響。不同購買服務模式雖然存在著較為顯著的差別，但實際上，這些購買服務的模式都包含著“政府與社會組織的關系”和“購買服務的制度安排”這兩個維度。就“政府與社會組織關系”這一維度而言，它又包含政府的管理取向、政府的資源供給、社會組織的獨立性、社會組織數量和成熟度等方面的內容;就“購買服務的制度安排”而言，它包含合同外包的制度設計、服務質量監測與管理、購買服務具體方式等方面的內容。由此，筆者嘗試以以上兩個維度作為本文的分析框架，同時選取廣東欠發達地區購買服務的案例，來分析欠發達地區政府向社會組織購買服務模式的特點，探討未來可能的完善路徑。

二、購買服務的案例呈現：來自S市Z區的改革實踐概述

筆者選取的案例是廣東省欠發達地區S市Z區向社會組織購買養老服務的改革實踐。S市是廣東省欠發達地區的一個地級市，該市近年來積極響應國家、省委省政府的號召，不斷推進政府向社會組織購買服務的改革。S市和全國大多數地方一樣，面臨著老年人口增多和養老服務供給問題。為此，S市政府著手向社會組織購買養老服務。2016年5月，S市民政局印發了《S市城市社區居民養老方案》，鼓勵向社會組織等社會力量購買養老服務。S市養老服務改革的目標是向社會組織以及私營企業購買養老服務，逐步構建起完善的養老服務體系。改革的目標是“健全養老服務體系，引導社會力量參與養老服務”。為支持這項改革，S市財政對此項改革給予了一定的支持，市財政每年投入500萬元到改革試點中。每個試點單位給予50萬的經費支持，其中30萬元用于建設資金，20萬元用于運營資金。S市Z區向社會組織購買服務的主要運作方式是，以政府為主導，同時社會參與和市場化力量相結合。項目發起者是市級政府相關職能部門，區和街道一級負責實施。具體運作方式包括“公開性招標、邀標或競爭性談判或單一采購方式”，主要采購對象是社會工作類社會組織或養老服務類社會組織。購買養老服務項目的管理采取“二級管理體制”，即縣區民政局負責統籌管理，街道負責購買，社會組織等社會力量負責供給，同時志愿者等義工組織也積極參與。購買服務的監督管理主要包括資金的監督管理和服務供給的績效評估。資金的監督管理主要由縣區民政部門會同財政部門負責。服務供給的績效評估采取獨立第三方績效評估的形式來進行，或采取由縣市區民政部門會同財政、審計部門共同組建評估小組來對社會組織提供公共服務進行績效評估。總體上，S市Z區的購買服務改革采取試點形式進行改革，即Z區選擇該區條件較好的街道實施向社會組織購買服務的試點。2016年S市選擇該市的Z區和W區的部分街道和社區進行向社會組織購買養老服務試點。每個試點街道都籌建“社區居家養老服務站”。購買服務的運作方式是“堅持政府主導、社會參與和政府購買服務的市場化運作相結合原則來推進社區養老服務開展”。

三、Z區購買服務的“外包失靈”分析

從總體上看，Z市購買服務的模式屬于一種“合同外包模式”或“競爭投標模式”。作為政府改革的一項重要措施，政府購買服務有其特定的內涵。根據財政部2014年印發的《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）文件中的定義，政府購買服務“是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用”。從財政部關于政府購買服務的定義中可以看出，政府向社會組織購買服務需要包括幾個環節：市場競爭機制、購買程序、社會力量、契約合同及其管理等。下面筆者從以上幾個維度對S市Z區向社會組織購買服務進行分析，總結其購買服務失效或外包失靈的具體表現。

（一）市場競爭機制缺失

一般而言，形成完全競爭市場需要這樣幾個條件：一是大量的供給方和大量的需求方;二是大量同質性或可替代服務或物品的存在;三是信息的完備性，即市場上的交易者都掌握市場及產品和用戶的相關信息。顯然，這是一種理想情況，在現實情況下，滿足完全競爭市場的條件幾乎不存在。但是，完全競爭市場條件作為一種標準卻具有重要的意義，它能夠衡量一個市場是否具有一定的競爭程度。就S市政府向社會組織購買服務而言，它的市場競爭程度比較低，政府向社會組織購買服務相對缺乏市場競爭機制。首先，政府向社會組織購買服務具有天然的需求方缺陷。這種需求方缺陷主要特征是需求主體的單一性，即購買服務的一方都是政府或相關公共部門。雖然從表面上看，購買服務領域存在著眾多的購買主體——眾多政府機構或部門，但實際上，它們大都是具有壟斷性質的公權力部門。需求方缺陷會導致政府向社會組織購買服務這一改革措施無法實現原初“發揮市場機制”的目的，政府會運用行政權力對購買服務的社會組織進行控制。從以上對S市購買服務的案例可以看出，購買主體實際上包括多個政府部門的參與，即購買服務已經不是單一部門的參與，它實際上是政府作為一個整體在向社會組織購買服務。其次，需求方缺陷還在于政府無法準確了解公共服務供給的相關信息。唐納德·凱特爾認為：“一系列不同的問題正在折磨著市場的需求方。……政府的行為有時會不利于市場競爭，有時又會因無法明確定義產品而在書寫優質合同方面絞盡腦汁。”[9]27在這里，凱特爾實際上指出了政府在購買服務時存在著一個重要的缺陷，即政府缺乏相關信息，他既不了解產品或服務的相關信息，也不了解供給方的相關信息。在S市購買服務的實踐中，S市相關部門對社會組織以及相關服務的信息頁比較缺乏。

（二）購買程序的非完備性

競爭性購買另外一個關鍵環節是購買程序的完備性，即購買程序要杜絕尋租舞弊等機會主義行為，以保證購買過程科學、公正、合理。美國民營化大師對合同外包過程進行過詳細的討論，他認為簽約過程或購買程序既需要外包前的相關準備，例如考慮實施合同外包等環節，也包括選擇具體外包項目;既包括考慮市場競爭程度，也包括“了解投標意向和資質”;既包括促進“管理者參與的競爭”，也包括“實施公平招標”以及監督合作的執行等若干環節。[10]184，185薩瓦斯對合同外包的制度和程序非常重視，認為這是合同外包績效良好的重要保證，他曾指出：“合同承包的合理實施將創造競爭并使其制度化，而這正是鼓勵良好績效的核心因素。”[10]139顯然，薩瓦斯之所以對外包程序如此重視，是因為完備的購買程序能夠創造制度化的競爭，能夠真正提高民營化的績效。

S市在購買服務的過程中，相關主管部門也在文件中對購買程序做了一些規定，但總體上，相關制度設計相對較為粗略，無法真正起到促進公平競爭的作用。根據該市購買服務的相關文件，相關購買制度和程序主要包括：一是政府采購要按相關政府采購的程序來進行，采取邀標、競爭性投標或單一來源采購形式進行;二是合同簽約環節，這一環節只是簡單說明合約內容要包括購買范圍、服務標準等內容。總體上看，S市購買程序的非完備性主要表現在這樣幾個方面：首先，購買過程缺乏購買前的準備程序。例如，缺乏合同外包前相關考慮環節的規定。其次，缺乏對市場競爭程度的考慮以及對參與者投標意向和資質的考慮等。另外，對合同招標缺乏細節性的規定，容易影響合同招標的質量。S市的一個民政部門官員在訪談中曾經表明，該區購買服務相關工作準備委托給獨立第三方來進行操作。實際上，這種委托第三方負責招標的制度設計也存在一定的問題。表面上看，相關部門將此權力委托給第三方，有利于更加公正、公開地進行招標。但實際上，委托第三方進行招標卻使相關部門沒有動力去設計更完善的合同，去了解競標者的投標意向和資質，去進一步促進市場競爭。這些最終影響購買服務的質量。

（三）社會組織等供給方存在缺陷

如前所述，完全競爭市場重要條件之一是一定數量的供給方，對于政府向社會組織購買服務而言，就是存在一定數量能夠提供公共服務的社會組織。換言之，完全競爭市場不允許出現供給方缺陷。凱特爾在談到供給方缺陷時認為，“供給方面的缺陷大致分為三類”：第一是是否存在“一個市場”，即是否存在這樣一個市場，它能夠為政府等需求方提供他們想購買的相關服務和公共物品;第二是“競爭水平”，即這些供給方之間為了獲得相關服務合同而進行競爭的水平;第三是“外部副效應”，即還有那些外部因素的屬性以及相關副效應等。[9]25就S市的社會組織發育情況來說，S市的社會組織不但數量少，而且這些社會組織發育還不充分。換言之，S市政府向社會組織購買服務存在著供給方缺陷。據相關報道顯示，截至2016年6月，S市社會組織總量達到1632家，這些社會組織遍布S市城鄉各個領域;從社會組織成立情況看，這些社會組織有的是政府扶持建立，如S市的某社會組織;從類別上看，S市社會組織里面包括954家社會團體，其中民非單位678家;S市社會組織發育存在的最大問題是，多數社會組織能力還需提高，且規模不大，難以滿足人們物質、經濟文化的需要。[11]顯然，S市政府向社會組織購買服務的供給方缺陷十分明顯。概括而言，S市購買服務供給方缺陷主要表現在“是否存在一個市場”和“市場競爭水平”這兩個方面。如果沒有一定數量的社會組織參與公共服務供給，就難以形成競爭性的市場;如果社會組織提供公共服務的能力不強，說明購買服務的市場競爭程度比較低。這些供給方缺陷都會影響到政府向社會組織購買服務的質量。

（四）服務供給水平低

在向社會組織購買公共服務的過程中，S市社會組織提供公共服務的水平還比較低。以S市Z區的H社會組織為例，該社會組織承接了來自各級政府的公共服務數十項。從表面上看，該社會組織基本完成了政府所委托的各種公共服務任務，但實際上，公共服務提供數量和質量仍然存在供給不足的問題。社會組織服務供給能力不足體現在人員、資金以及專業知識等方面。在與該社會組織相關人員訪談的過程中，該社會組織的工作人員表示，他們目前最大的問題還是人員不足，他們亟需志愿者的加入。特別是在社區養老這一領域，他們在人員上存在較大缺口。另外，社會組織提供公共服務也存在著形式化的問題。以S市的H社會組織為例，該社會組織提供公共服務的形式之一是運營社區養老服務中心。養老服務中心主要為社區老人提供各種娛樂活動，但服務中心最大的問題是平時到服務中心的人數偏少。接受服務的人數偏少主要是因為服務數量和質量都不能達到社區居民的要求，或者相關服務并不能滿足社區居民多樣化的服務需求。

四、Z區購買服務外包失靈的邏輯分析

造成政府向社會組織購買公共服務購買失靈的原因是多方面的，其中既有政府方面的原因，也有社會組織方面的原因。

（一）政府的控制導向導致競爭機制的缺失

在政府向社會組織購買服務的過程中，政府的管理控制導向主要表現在兩個方面：一是對公共服務的壟斷供給;二是對社會組織的嚴格規制。

就前者而言，由于政府在公共服務供給中具有天然的壟斷地位，所以購買服務中政府相對于社會組織而言具有巨大的優勢。表面上看，政府向社會組織購買服務賦予了社會組織獨立的地位，但實際上，政府能夠通過各種手段達到控制社會組織的目的。研究發現，雖然在政府向社會組織購買服務的過程中存在著競爭購買模式，但是，“獨立競爭性購買在我國只是散在現象”，而依賴關系非競爭購買和獨立關系非競爭購買則是政府向社會組織購買服務的主要方式，而且，這兩種方式都存在著問題，依賴非競爭性購買模式實際上違反了“購買服務”的原則與內涵，獨立非競爭購買模式實際上也是以“政府主導”和“定向委托”的方式進行的。[12]換言之，政府始終在購買服務的改革中處于主導和控制地位。在這種情況下，購買服務中的競爭機制就被形式化，由此造成競爭機制的缺失。

就后者而言，政府對社會組織嚴格地規制也導致了競爭機制的缺失。政府向社會組織購買服務的競爭程度還取決于社會組織的數量和成熟程度，一定數量成熟社會組織的存在是保證政府向社會組織購買服務保持高競爭水平的關鍵。從目前看，我國社會組織的數量和質量都位于一個較低的水平。如前所述，S市的社會組織無論在數量上，還是發展質量上都有較大的提升空間。造成我國社會組織發育不足的主要原因是政府對社會組織規制過于嚴格。在計劃經濟時期，政府對社會的全方位控制導致社會組織發展幾乎停滯;改革開放以來，雖然社會組織獲得了一定的發展空間，但社會組織的“雙重管理”體制仍然限制著社會組織的發展。對社會組織嚴格地規制導致我國社會組織發展水平落后，進而導致缺乏大量成熟社會組織參與公共服務供給，影響了政府向社會組織購買公共服務的水平和質量。

（二）政府缺乏“精明管家”的能力

唐納德·凱特爾在談到公共服務外包時認為，“當市場缺陷增加而市場自律減少的時候，對于政府來說，更為重要的就是做一個精明的買主”，而成為精明的買主意味著政府必須清楚“想買什么”、“從哪里買”、“到底買到了什么”。[9]145 “想買什么”實際上是一個公共服務界定的問題。實際上，這個問題并不簡單，因為界定公共服務是一個復雜的技術問題。一些簡單公共服務也許比較容易界定，但對于那些具有一定專業性、動態性和無形性的公共服務，它們的價格、服務質量等相關標準則較難給予定義。[13]由于政府往往缺乏相關服務專業知識和信息，所以在很多情況下，政府往往較難對公共服務進行清晰的界定。“從哪里買”主要涉及如何選擇供應商的問題。對于政府而言，選擇社會組織也存在一定的風險和困難。如果選擇不熟悉的社會組織，會存在一定的委托代理難題和代理者產生機會主義行為的風險;如果選擇體制內的官辦社會組織，則又存在內部購買的問題。“到底買到什么”則意味著購買服務是否最終達到原初的目標，這需要購買者能夠對服務供給進行精準測量。實際上，精明管家能力還包括制度供給能力。在政府向社會組織購買服務過程中，政府在制度供給上還存在很多問題。例如，從S市購買服務的案例中我們可以看到，政府向社會組織購買服務的程序、合同設計、合同管理、服務評價等制度還需要進一步的完善和制定。

（三）社會組織存在契約失靈和志愿失靈的傾向

美國學者漢斯曼曾經論證過社會組織提供公共服務制度優勢;漢斯曼主要從合約失靈的角度來分析社會組織等非營利組織在提供公共服務方面的優越性;因為對于營利組織來說，由于它存在利益分配的動機，而由于市場中存在著嚴重的信息不對稱，所以消費者或購買者很難識別廠商或供給者是否提供了優質高效的服務，即合同也無法保證提供者不作出損害消費者利益的機會主義行為，這就是合約失靈現象;而由于非營利組織存在利潤的非分配性約束，所以，非營利組織在提供分配性的慈善服務、較為復雜的物品或服務、服務的購買者與消費者存在分離情形下的服務時，往往不會出現那些損害消費者利益的欺詐或機會主義行為。[14]顯然，漢斯曼是從非營利組織的制度特性出發來分析它們提供公共服務優勢的，但是，也必須看到，雖然社會組織等非營利組織具有利潤的非分配性等特征，但是社會組織等非營利性組織并非完美。美國非營利組織研究學者薩拉蒙曾經對非營利組織的缺陷進行了分析，認為非營利組織存在“慈善不足”、“特殊主義”、“家長制作風”、“業余主義”等種種弊病。[15]從薩拉蒙的分析可以看出，社會組織等非營利組織實際上也會產生很多問題，例如它的特殊主義實際上屬于一種利益的輸送，非營利組織的這些問題同樣也會造成合約失靈等問題。

在S市向社會組織購買公共服務過程中，同樣會存在著“志愿失靈”和“合約失靈”問題。S市社會組織的志愿失靈目前主要表現在慈善不足和業余主義兩個方面。一方面，S市社會組織的數量有限，在另一方面，這些社會組織無論是組織資源，還是服務供給能力都存在較大的問題。社會組織的這些弊端在一定程度上對非政府組織的非利潤分配特性造成負面影響。社會組織的這些問題說明，社會組織并不像理論分析的那樣有效，它會存在志愿失靈現象，而且，社會組織在供給公共服務的時候也會存在合約失靈現象，即社會組織也存在著違背合同約定產生機會主義行為。另外，政府向社會組織購買服務簽訂合同以后，還會存在管理問題。由于社會組織數量少，所以提供公共服務的社會組織往往是政府扶持的社會組織，所以，在競標過程中容易出現內部購買現象。合同往往成為象征性的約定，而沒有得到真正的執行，進而導致合約管理的虛化。

五、矯正“外包失靈”的路徑選擇

如前所述，造成政府向社會組織購買服務的“外包失靈”原因很多，既有政府方面的原因，也有制度方面和社會組織方面的原因。因此，矯正外包失靈需要從政府類型、制度供給以及社會組織建設等方面入手。

（一）建設具有服務導向的服務型政府

克服政府向社會組織購買服務外包失靈的關鍵在于，必須改變政府的控制導向，轉而建設具有服務導向的服務型政府。“在政府的社會管理中，當政府定位在協調和控制社會中各種各樣競爭行為的位置上時”，就會出現福克斯等人所說的“實際結果是政府無力按公共意愿辦事”，即政府的控制已經失靈了。[16]從這段論述可以推斷，外包失靈只是控制失靈的一種表現形式，外包失靈的真正原因是控制導向的失靈。因此，克服外包失靈的當務之急是轉變政府的控制導向，進而建立起具有服務導向的服務型政府。

建設具有服務導向的服務型政府首先要克服政府在購買服務時的“控制行為”。一方面，政府需要拋棄以前在公共服務領域的管理控制思維，要樹立服務的觀念。這種服務觀念不僅僅體現在為公眾服務方面，而且要體現在為社會組織等各類公共服務供給主體服務方面。在政府向社會組織購買公共服務的過程中，政府的服務導向主要表現為為各個社會組織提供一個公平競爭的機會，避免出現內部購買或指定購買的情形。為此，政府要創造一個社會組織公平參與競爭的制度環境。同時，政府的服務導向還表現在避免對提供公共服務的社會組織進行干預，即保持社會組織在供給公共服務過程中的獨立性和自主性。

建設具有服務導向的服務型政府還需要祛除對社會組織的各種嚴格規制。自改革開放以來，我國政府逐漸重視社會組織在社會治理中的作用，社會組織得到了一定的發展。但與此同時，對社會組織的嚴格規制仍然存在。這突出表現在社會組織的建立條件上，我國成立社會組織必須得到業務主管部門和民政部門的雙重認可才能成立登記。社會組織的雙重管理體制嚴重制約著社會組織的發展。我國社會組織研究專家王名曾經指出，社會組織的雙重管理體制實際上是一種雙重負責、雙重把關的審批制度，這種制度設計為社會組織獲得合法身份制造了很大的困難。[17]顯然，過高的準入門檻導致我國社會組織發育受限。政府向社會組織購買服務之所以競爭程度不高，社會組織數量少、發育不成熟也是重要原因之一。近年來，社會組織的雙重管理體制逐漸消除。2016年，國務院辦公廳制定《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》的文件，文件明確規定，對為城鄉社區提供民生類、慈善類、文化娛樂類、技術服務類的社會組織，降低準入門檻。顯然，黨和國家已經為社會組織的發展創造良好的空間，接下來的任務就是要繼續加大落實相關政策，繼續為社會組織發展提供一個良好的制度環境。

（二）政府要做“精明買主”以增加購買服務的制度供給

矯正政府向社會組織購買服務，需要政府增強合同管理能力，努力使自身成為一個精明的買主。唐納德·凱特爾認為，“如果想成為精明的買主，組織就必須學習;如果想避免重復犯錯的話，組織就必須及時地發現并更正錯誤。”[9]149，150也就是說，在政府向社會組織購買服務的過程中，政府要想成為精明的買主，一方面，政府需要不斷地學習;另一方面，政府也要避免以前所犯的錯誤。就前者而言，政府及其管理人員要不斷地增強相關公共服務知識，行政管理人員需要對公共服務的屬性、供需狀況等有較為全面的了解;政府及其管理人員同時還需要掌握合同管理的知識，要能夠熟悉合同管理的流程。就后者而言，政府及其管理人員要不斷克服自身的缺點，改正自身存在的錯誤。唐納德·凱特爾認為阻礙政府機構不斷學習的困境在于“利益沖突和組織文化”。[9]150實際上，這就是政府經常犯錯的原因。公共部門有時過于關注自身的利益而導致在購買服務的改革中產生“失靈”的情形，同樣，也由于政府部門的官僚文化導致政府無法成為一個精明的買主。

政府在努力使自己成為一個精明買主的同時，也要增加購買服務的制度供給。制度保障是克服政府向社會組織購買服務失靈的重要措施。向社會組織購買服務的制度供給主要包括三個方面：購買服務的程序;合同設計的相關制度供給;監督合同執行的制度供給。首先，政府要規范購買服務的程序，使購買流程更加科學合理。向社會組織購買服務的流程一定要本著科學、公開、公正的原則來進行，要避免購買服務中的暗箱操作，要促進不同社會組織為提供服務進行良性競爭。其次，要增加合同設計的制度供給。合同設計是一個專業性很強的工作，因此，相關制度需要明確規定，合同設計要引入相關專業人士以及其他相關方的參與。參與合同設計的人員既要包括政府里面熟悉相關業務的專家，也要吸收政府外其他機構的專家參與，也要引入服務對象以及基層管理人員的參與。另外，合同監督管理一定要細化。合同監督細則要明確監督的主體、監督的方式方法、監督的原則等。合同監督細則既要具體，也要具有可操作性。

（三）社會組織要加強自身建設，不斷提升專業服務能力

社會組織出現志愿失靈和合約失靈現象，說明社會組織也同其他組織類型一樣存在缺點。矯正社會組織志愿失靈、合約失靈的主要方法是加強社會組織的治理結構建設。社會組織需要有一個良好的治理結構，這是避免社會組織志愿失靈和合約失靈根本手段。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》（下稱為《意見》），該《意見》明確指出，社會組織要“健全法人治理結構”，即社會組織要通過健全法人治理結構來加強自身的建設。根據《意見》，健全社會組織治理結構需要從加強黨的領導、加強民主決策、民主管理入手，同時也要健全內部監督機制。一方面，社會組織要建立健全會員大會制度、理事會和監事會制度;另一方面，社會組織也要落實重大問題決策制度和矛盾協商制度等。總體而言，社會組織治理結構設計的原則是民主、公開、科學、合理。社會組織只有建立起公開、合理、民主的治理結構，才能使社會組織最大限度地避免慈善不足、特殊主義、家長制作風、機會主義等志愿失靈和合約失靈問題，才能從根本上解決購買服務的購買失靈問題。

為克服購買服務中的購買失靈，社會組織在健全治理結構的同時，也要加強自身能力建設。社會組織的能力建設內容主要包括社會服務能力建設。社會組織加強自身服務能力建設需要從聚焦服務領域、提高人員素質、加強服務項目規劃等幾個方面入手。首先，社會組織要清晰界定自身的服務領域。只有專注才能產生卓越。對于社會組織來說，只有專注于自身的優勢服務領域，才能逐漸產生品牌效應。其次，社會組織要不斷提升組織成員的素質。社會組織的思想道德素質和業務能力素質是組織成員素質的兩個重要支點，缺一不可。因此，社會組織要不斷提升組織成員的思想道德素質和業務能力素質，在此基礎上實現組織能力的提升。另外，加強服務項目的設計也是提升社會組織服務能力的重要途徑。社會組織提升服務項目設計能力在一定程度上能夠提高服務的品質，使服務項目更加高效，更加成功。服務項目設計能力是衡量社會組織服務能力高低的重要指標，因此，社會組織也需加強服務項目的設計能力。

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[責任編輯、校對：楊栓保]